Penyelenggaraan Otonomi Daerah di Indonesia

Pendahuluan

Otonomi Daerah menjadi gagasan memikat setelah pemerintahan Orde Baru mengalami kebangkrutan. Ia diyakini sebagai formula mengakhiri permasalahan dan ketidak-harmonisan hubungan antara pemerintah pusat dan pemerintah daerah di Indonesia post-kolonial. Memang, pada era reformasi, sistem sentralistik yang selama tiga dasawarsa tahun menjadi andalan pemerintahan Soeharto telah kehilangan sakralitas antara lain karena dinilai turut berkontribusi atas disparitas pembangunan yang berujung pada krisis kebangsaan multidimensional. Maka tidak mengherankan apabila sesaat setelah pemerintahan Soeharto berakhir, antitesa sistem sentralistik, yakni pemerintahan desentralisasi mendapat dukungan luas dari publik Indonesia.
Maka segera setelah mendapatkan mandat untuk menggantikan Soeharto, Presiden B.J. Habibie menerbitkan UU No 22 Tentang Pemerintahan Daerah dan UU No 25 tentang Perimbangan Keuangan Pusat dan Daerah, guna meresponi tuntutan penerapan desentralisasi pemerintahan. Bagi publik Indonesia, penerbitan kedua UU tersebut merupakan penanda bagi impementasi reformasi radikal sistem pemerintahan di Indonesia terutama dalam mengelola hubungan antara pemerintah pusat dan daerah. Kedua undang-undang tersebut merupakan landasan hukum penerapan sistem otonomi daerah di Indonesia. Setelah tujuh tahun otonomi daerah diberlakukan di Indonesia kiranya menarik menganalisa bagaimana implementasinya di lapangan. Bagian berikut akan memotret kilas-balik implementasi otonomi daerah di Indonesia, dengan mengambil studi kasus Kabupaten Rokan Hilir. Pemaparan difokuskan pada kebijakan-kebijakan pemerintah Kabupaten Rokan Hilir terkait dengan implementasi otonomi daerah. Pemilihan Kabupaten Rokan Hilir sebagai fokus perhatian antara lain mengingat daerah ini adalah kabupaten baru dengan pendapatan asli daerah (PAD) cukup besar. Jadi, secara teoritis kabupaten ini dinilai cukup memungkinkan mengimplimentasikan desentralisasi darah secara maksimal.

Kilas Balik Otonomi Daerah di Indonesia

Politik desentralisasi di Indonesia masa kolonial sesungguhnya sudah dilaksanakan sejak masa Hindia Belanda. Undang-Undang (UU) yang berkaitan dengan otonomi daerah sudah lahir pada tahun 1903. Tujuannya untuk mencapai efesiensi birokrasi, mengurangi beban administrasi, dan menyertakan elemen rakyat dalam pemerintahan lokal. Dalam kenyataannya, praktek desentralisasi menurut UU tahun 1903 hanya bersifat administrative decentralization, karena pelaksanaannya di lapangan tetap dilakukan oleh pejabat yang merupakan perpanjangan pusat. UU tahun 1903 kemudian digantikan oleh UU tahun 1922 mengenai desentralisasi yang berlangsung sampai masa pendudukan Jepang tahun 1942. Pada masa Indonesia post-kolonial, UU yang berkaitan dengan desentralisasi antara lain UU Nomor 1 tahun 1945, UU Nomor 22 tahun 1948, UU Nomor 1 tahun 1957, UU Nomor 5 tahun 1960, UU Nomor 19 tahun 1965, Penetapan Presiden Nomor 6 tahun 1959 dan UU Nomor 5 tahun 1974.

Hampir seluruh UU yang ada dalam sejarah pemerintahan Indonesia modern tidak ada yang berjalan sebagaimana mestinya. Pelimpahan wewenang dan kekuasaan dari Pemerintah Pusat kepada Pemerintah Daerah mengalami kemandekan. Beberapa UU justru terkesan “melegalkan” semangat sentralistik. Dua “gaya” pemerintahan yang diterapkan sebelum reformasi-Orde Lama dan Orde Baru- ada kemiripan hanya berbeda bentuk dan pelaksanaannya saja. Namun semangatnya tetap sama: sentralistik dan otoritarian. Bedanya, Orde Lama lebih mengedepankan semangat revolusioner, sedangkan Orde Baru lebih mengedepankan slogan-slogan pembangunanisme. Rezim Orde Baru sedikit terbukti menguasai sistem pemerintahan selama lebih dari tiga kadawarsa, paradigma otoriter dan sentralistik dijadikan instrumen kekuasaan yang efektif.

Paradigma ini diimplementasikan dalam dua bentuk. Pertama, sentralisasi kekuasaan merupakan prakondisi bagi stabilitas politik yang menjadi condition qua non bagi suksesnya pembangunan nasional. Kedua, sentralisasi dalam retribusi dan pengelolaan kekayaan nasional yang “diyakini” akan menjamin terciptanya pemerataan dan keadilan antar dearah. Implemetasi paradigma sentralistik itu di bidang politik dan pemerintahan telah melahirkan permasalahan yang sangat akut. Sebelum otonomi daerah diberikan secara penuh pada era reformasi, birokrasi pada tiap level pemerintahan daerah kental dengan istilah-istilah “penguasa tunggal”. Istilah ini, paling tidak, mengandung dua makna. Pertama, nuansa otoritarianisme memang diberi ruang untuk kepala daerah. Indikasi ini bisa dilihat pada ketidakberdayaan institusi kontrol, baik yang berasal dari DPRD, maupun kelompok-kelompok “oposisi” di luar institusi formal. Kedua, kepala daerah, baik tingkat I maupun tingkat II, lebih berperan sebagai wakil Pemerintah Pusat daripada Pemerintah Daerah itu sendiri. Artinya, penyerapan aspirasi masyarakat kurang dianggap urgen. Petunjuk dari pusat, seperti istilah petunjuk teknis, petunjuk pelaksana, lebih diutamakan dan melekat dalam penyelenggaraan pemerintahan.

Dari sejumlah UU yang berkaitan dengan otonomi daerah selama Orde Baru, UU Nomor 5 tahun 1974 tentang Pokok-Pokok Pemerintahan Daerah merupakan pilot project desentralisasi. Ia dimaksudkan untuk menitikberatkan otonomi pada daerah tingkat kabupaten/kota madya. Namun demikian, pelaksanaannya tersendat-sendat, lamban, bahkan dalam beberapa hal mengalami dampak kemunduran. Dalam pelaksanaannya, daerah otonom sekaligus dijadikan daerah administrasi. Konsekuensi pembauran terhadap sistem ini adalah pimpinan Pemerintahan Daerah sekaligus menjadi Kepala Wilayah. Kedudukan Kepala Wilayah merupakan perpanjangan tangan dari Pemerintah Pusat. Peran kepala daerah sebagai alat kontrol pusat menjadi lebih dominan dibanding kedudukannya sebagai Kepala Daerah. Kebijakan tersebut disadari oleh pemerintah kurang mendatangkan hasil maksimal apabila diukur berdasarkan tujuan-tujuan otonomi pemerintahan, kesejahteraan dan pemerataan.

Oleh karena itu, pada tahun 1995 Pemerintah Pusat mencoba mendesain otonomi daerah percontohan di 26 kabupaten seluruh Indonesia. Malangnya, implementasi kebijakan ini di lapangan lagi-lagi tidak seperti diharapkan. Sebagian besar instansi vertikal tidak mau menyerahkan kewenangannya kepada Pemerintah Daerah. Artinya, kesungguhan untuk menjalankan otonomi memang belum muncul, semangat sentralistik tetap kuat melekat di sanubari pemerintah pusat. Sementara itu, paradigma yang dikedepankan Orde Baru adalah pembangunan ekonomi dalam wujud growth (pertumbuhan). Secara statistikal, pertumbuhan ekonomi Indonesia pada masa itu memang cukup mengesankan, sekitar 7 persen. Akan tetapi, pertumbuhan itu tidak disertai dengan pemerataan dan pembentukan fondasi ekonomi yang kuat. Akibat kurangnya pemerataan, ketidakpuasan terhadap pusat semakin membesar. Sementara tanpa fondasi ekonomi yang kuat, stabilitas makro ekonomi mudah runtuh. Krisis ekonomi dan moneter pada tahun 1997 menjadi indikasi bagi kegagalan paradigma ekonomi sentralistik tersebut. Implikasinya pada berbagai aspek kehidupan, sosial, ekonomi, politik dan pemerintahan begitu massif. Krisis dan keterpurukan bangsa dan negara Indonesia jelas derita rakyat. Namun dibalik itu, ada hikmah positif, blessing in disguised. Ide-ide segar dan pemikiran mendasar menginginkan “reformasi total” dalam seluruh aspek kehidupan bernegara dan berbangsa. Menurut Koswara (2002), fokus utama reformasi total ini adalah mewujudkan masyarakat madani (civil society) dalam kehidupan bermasyarakat, bernegara dan pemerintahan.

Good governance menjunjung tinggi nilai-nilai demokrasi dan transparasi, kejujuran, keadilan, orientasi kerakyatan dan akuntabilitas publik. Ditinjau dari segi politik dan ketatanegaraan, reformasi total ini memberi dampak pada pergeseran paradigma sistem pemerintahan dari sentralisme ke arah sistem yang desentralistik. Sifat pemerintahan semacam ini memberikan keleluasan kepada daerah dalam wujud otonomi daerah yang luas dan bertanggung jawab untuk mengatur dan mengurus kepentingan masyarakat setempat. Prinsip-prinsip demokrasi, peran serta, prakarsa dan aspirasi masyarakat lebih ditekankan. Tujuannya adalah pemerataan dan keadilan menurut kondisi, potensi dan keanekaragaman masing-masing daerah. Dua hal pokok yang merupakan puncak dari pelaksanaan otonomi daerah adalah retribusi kewenangan di bidang pemerintahan dan fiskal. Kedua persoalan itu dituangkan dalam UU Nomor 22 tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah dan UU Nomor 25 tahun 1999 tentang Perimbangan Keuangan Antara Pemerintah Pusat dan Pemerintah Daerah. Menurut UU Nomor 22 tahun 1999, otonomi daerah dititik beratkan pada daerah kabupaten dan kota sebagai daerah otonom dan tidak dirangkap dengan wilayah administrasi.

Kepala Daerah semata-mata menjadi “alat daerah” dan tidak lagi merangkap sebagai “alat pusat”. Penetapan dan pemilihan kepala daerah diserahkan sepenuhnya kepada daerah di mana DPRD memilih tanpa campur tangan Pusat. Posisi Pemerintah Pusat hanya mengesahkannya sesuai pilihan DPRD. Konsekuensinya, kepala daerah tidak lagi bertanggung jawab kepada Pemerintah Pusat, tetapi kepada DPRD. Makna lain yang terkandung di sini adalah adanya pemisahan secara tegas fungsi antara eksekutif dan legislatif. DPRD diberdayakan sedemikian rupa sehingga benar-benar dapat berperan sebagai penyalur aspirasi rakyat. DPRD dan Kepala Daerah menjadi mitra sejajar. Kesejajaran dan menjadi mitra dimaksudkan untuk terciptanya hubungan kerja yang harmonis antara eksekutif dan legislatif. Berdasarkan UU Nomor 22 tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah, efektifitas kontrol legislatif terhadap eksekutif begitu ketat sehingga peluang penyelewengan kekuasaan eksekutif makin sempit. Hal ini dapat dilihat dalam UU tersebut pada pasal 18 tentang tugas dan wewenang DPRD, pasal 19 tentang hak DPRD, pasal 20, 21, 22 dan 23. Adapun yang berkaitan dengan UU Nomor 25 tahun 1999 tentang Perimbangan Keuangan Antara Pemerintah Pusat dan Pemerintah Daerah, kewenangan pemerintah daerah makin diperluas, khususnya dalam penerimaan (revenue) dan pengeluaran (expenditure). Sebelum pelaksanaan otonomi daerah, sistem kebijakan fiskal menyangkut transfer Pemerintah Pusat kepada Pemerintah Daerah, yaitu berbentuk Sumbangan Daerah Otonom (SDO) dan INPRES. Kelompok pertama merupakan transfer yang realitasnya digunakan untuk membayar seluruh belanja pegawai daerah, sedangkan kelompok kedua merupakan transfer yang menjadi kewenangan Presiden ke Dati I, Dati II dan Desa. Namun demikian, jika kedua bentuk transfer tersebut dirinci terbukti bahwa pada hakekatnya, SDO merupakan dana block grant, sedangkan INPRES bagian dari mana specific grant. Sementara itu, berkaitan UU Nomor 25 tahun 1999, penerimaan daerah terdiri dari: a) Pendapatan Asli Daerah (PAD) yang umumnya bersumber dari pajak daerah, retribusi dan laba BUMD. b) Dana Perimbangan yang terdiri atas Dana BPHTB, Dana Alokasi Umum (DAU) dan dana Alokasi Khusus (DAK). c) Pinjaman Daerah.

Meski UU No 22 dan 25 Tahun 1999 dinilai solusi maksimum dalam mengatur hubungan antara pemerintah pusat dan pemerintah daerah, namun disadari bahwa kedua undang-undang tersebut lahir dalam situasi turbulensi (siatuasi darurat) bidang politik, ekonomi, dan budaya. Meresponi hal tersebut, maka satu tahun setelah UU tersebut lahir, keluarlah Katetapan MPR RI Nomor IV/MPR/2000 tentang rekomendasi Kebijakan Dalam Penyelenggaraan Otonomi Daerah. Dan selanjutnya, sebagai sebuah upaya memperbaiki kekurangan UU No 22 Tahun 1999 tersebut pemerintah menerbitkan UU No 32/2004 dan UU No 33/2004, yang diundangkan pada 15 Oktober 2004. Terdapat beberapa perbedaan UU 22 Tahun 1999 dan UU 32 Tahun 2004, meski kedua UU tersebut sama-sama lahir pada era reformasi dan didasari sebagai antitesa sistem sentralistik pemerintah Orde Baru. Sadu Wasistiono (2005:188-190) mencatat beberapa perbedaan antara kedua UU tersebut. Tabel berikut ini mengemukakan sebagian perbedaan-perbedaan antara kedua UU tersebut sebagaimana dikemukakan Sadu Wasistionos.*

*Ket : Tugas paper mata kuliah Pengantar Ilmu Politik & Pemerintahan, Bu Sri Djoharwinarlien.