BAB VI
PEMBIAYAAN ANGGARAN DAN RISIKO FISKAL
6.1 Pendahuluan
Kebijakan defisit anggaran dalam Rancangan APBN tahun 2011 selain ditujukan untuk mendukung ekspansi fiskal dalam mendorong pertumbuhan ekonomi yang lebih tinggi, ditengah situasi perekonomian global yang tengah dalam proses pemulihan; sekaligus juga dimaksudkan untuk menjaga kesinambungan fiskal. Pengalaman mengajarkan, bahwa ekspansi fiskal yang besar yang berlangsung dalam jangka waktu yang cukup lama, yang dibiayai dengan utang, telah mengakibatkan beberapa negara Eropa, seperti Portugal, Irlandia, Yunani, dan Spanyol mengalami krisis utang dan defisit fiskal yang berat.
Sebagai salah satu instrumen utama kebijakan countercyclical, kebijakan ekspansi fiskal yang diambil oleh berbagai negara di dunia dalam mengatasi dampak krisis keuangan global, antara lain melalui pemberian stimulus fiskal untuk mendorong pertumbuhan ekonomi, dan melakukan konsolidasi fiskal melalui efisiensi jenis belanja tertentu untuk mengurangi tekanan fiskal, dinilai cukup efektif dalam memperpendek lamanya krisis ekonomi. Hal iniantara lain diindikasikan oleh adanya perbaikan sektor keuangan dan pemulihan kegiatan sektor riil. Perbaikan di sektor keuangan, khususnya di Eropa sebagai pusat krisis antara lain terlihat pada meningkatnya peminat lelang obligasi negara yang dilakukan oleh Spanyol, Portugal, Irlandia, dan Yunani. Namun demikian, perbaikan kondisi sektor keuangan negara-negara di kawasan tersebut, masih perlu diwaspadai mengingat belum sepenuhnya kembali ke kondisi sebelum krisis, yang antara lain ditunjukan oleh masih tingginya volatilitas yield obligasi, indikator pasar modal, dan nilai tukar.
Sebagaimana dilakukan oleh banyak negara-negara di dunia, kebijakan pemberian stimulus fiskal bagi perekonomian juga dilakukan oleh Indonesia, sebagai respon dalam menyelamatkan perekonomian nasional, dan sekaligus meminimalisasi dampak krisis ekonomi dan keuangan global, terutama terhadap masyarakat berpenghasilan rendah. Hal ini dilakukan dengan menerapkan kebijakan anggaran defisit yang dimaksudkan untuk mendorong pertumbuhan ekonomi, sebagaimana tercermin dalam APBN-P tahun 2008 dan 2010. Dibandingkan dengan dengan persentase defisit pada periode sebelum 2007, besarnya defisit APBN-P pada tahun 2008 dan 2009 tersebut relatif lebih tinggi, yaitu berada pada kisaran 2,1 persen dan 2,4 persen terhadap PDB.
Dalam APBN-P tahun 2010, defisit anggaran direncanakan meningkat dari perkiraan APBN 2010 sebesar Rp98,0 triliun (1,6 persen dari PDB) menjadi Rp133,7 triliun (2,1 persen dari PDB). Kenaikan defisit anggaran berkaitan dengan beberapa faktor, diantaranya: (i) naiknya harga minyak dunia, yang menyebabkan meningkatnya beban subsidi energi yang harus ditanggung oleh pemerintah, serta naiknya dana bagi hasil migas yang harus ditransfer ke daerah; (ii) meningkatnya kebutuhan dana investasi pemerintah, penyertaan modal negara, dan dana bergulir pengadaan tanah untuk jalan tol (BPJT); (iii) dibentuknya dana pengembangan pendidikan nasional; serta (iv) adanya pemberian pinjaman kepada PT PLN (Persero) dalam rangka percepatan pembangunan infrastruktur kelistrikan.
Selanjutnya, sejalan dengan kebijakan ekspansi fiskal untuk mendukung pertumbuhan ekonomi, perluasan kesempatan kerja, pengentasan kemiskinan, dan pembangunan yang ramah lingkungan, dengan tetap menjaga kesinambungan fiskal, dalam tahun 2011, RAPBN direncanakan mengalami defisit sebesar Rp115,7 triliun, atau sekitar 1,7 persen terhadap PDB. Selain untuk memenuhi kebutuhan defisit anggaran, pembiayaan anggaran juga diperlukan untuk membiayai pengeluaran pembiayaan, seperti dana investasi pemerintah, penyertaan modal negara, dana bergulir, dana pengembangan pendidikan nasional, dan kewajiban penjaminan.
6.2 Realisasi Pembiayaan APBN
Sejalan dengan kebijakan ekspansi fiskal yang ditempuh oleh pemerintah, baik dalam rangka mendorong pertumbuhan ekonomi (pro-growth), menciptakan lapangan kerja untuk mengatasi pengangguran (pro-job), dan mengentaskan kemiskinan (pro-poor), maupun memberikan stimulus fiskal dalam memperkecil dampak krisis, dan menyelamatkan perekonomian nasional dari krisis perekonomian global sejak tahun 2008, defisit anggaran dalam kurun waktu 2005-2009 semula dirancang cenderung meningkat, dari 0,9 persen terhadap PDB menjadi 2,4 persen terhadap PDB. Meskipun demikian, realisasi defisit anggaran dalam kurun waktu 2005-2009 masih berada di bawah target yang ditetapkan.
Realisasi defisit anggaran paling rendah dibandingkan dengan target defisit anggaran yang ditetapkan dalam APBN-P terjadi pada tahun 2008, yaitu hanya sebesar 0,1 persen terhadap PDB jika dibandingkan dengan target defisit anggaran dalam APBN-P 2008 sekitar 2,1 persen terhadap PDB. Rendahnya realisasi defisit anggaran dalam kurun waktu tersebut, terutama disebabkan oleh realisasi daya serap anggaran belanja negara rata-rata hanya mencapai sekitar 96,3 persen dari pagu anggaran belanja negara yang ditetapkan dalam APBN-P, sementara realisasi anggaran pendapatan negara dan hibah rata-rata sesuai atau memenuhi sasaran yang ditetapkan dalam APBN-P. Khusus untuk tahun 2008, rendahnya realisasi defisit anggaran terutama disebabkan terlampauinya realisasi pendapatan negara dan hibah dari sasaran yang ditetapkan dalam APBN-P, sementara realisasi belanja hanya mencapai 99,6 persen dari pagu yang ditetapkan dalam APBN-P. Untuk tahun 2009, rendahnya realisasi defisit disebabkan oleh rendahnya realisasi belanja negara yaitu sebesar Rp937,4 triliun atau hanya mencapai 93,7 persen dari target APBN-P sebesar Rp1.000,8 triliun. Akibat dari rendahnya defisit yang tidak diimbangi dengan penyesuaian pembiayaan adalah bertambahnya dana dalam rekening SAL Pemerintah.
6.2.1 Tren Pembiayaan Anggaran
Kebutuhan pembiayaan APBN dalam kurun waktu tahun 2005-2010 cenderung meningkat seiring dengan meningkatnya defisit anggaran dan makin besarnya kebutuhan pengeluaran pembiayaan. Kebutuhan pembiayaan anggaran tersebut dipenuhi, baik dari sumber-sumber pembiayaan utang maupun pembiayaan non-utang. Mengingat kapasitas sumber pembiayaan yang berasal dari non-utang semakin berkurang, maka dalam periode tersebut, sumber pembiayaan utang masih mendominasi pemenuhan kebutuhan pembiayaan anggaran. Faktor yang mempengaruhi semakin terbatasnya kontribusi sumber pembiayaan non-utang dalam periode 2005-2010, selain akibat kebijakan penerimaan privatisasi Badan Usaha Milik Negara (BUMN) yang lebih ditujukan untuk memenuhi kebutuhan restrukturisasi BUMN bersangkutan, juga karena semakin terbatasnya aset eks restrukturisasi perbankan yang dapat digunakan sebagai sumber pembiayaan APBN.
6.2.2 Perkembangan Defisit dan Pembiayaan Anggaran
Pemenuhan pembiayaan defisit anggaran pada dasarnya merupakan bagian integral dari kebijakan fiskal sebagai bagian dari kebijakan pengelolaan ekonomi makro secara keseluruhan. Dalam kurun waktu tahun 2005–2010, pembiayaan defisit anggaran disesuaikan dengan strategi kebijakan fiskal, yang ditetapkan pemerintah dalam merespon perkembangan kondisi perekonomian yang mempengaruhi pada saat itu.
Terjadinya SiKPA pada tahun 2005, disebabkan oleh realisasi pembiayaan lebih rendah dibandingkan dengan realisasi defisit APBN. Sementara itu, terjadinya SiLPA pada tahun 2006, terutama karena realisasi pembiayaan lebih rendah dibandingkan dengan target, namun disisi lain realisasi defisit juga masih dibawah target yang ditetapkan. Pada tahun 2007, kembali terjadi SiKPA sebagai akibat adanya kenaikan belanja negara berkaitan dengan naiknya harga komoditas, yang berimbas pada naiknya beban subsidi. Sedangkan terjadinya SiLPA sebesar Rp80,0 triliun pada tahun 2008, terutama disebabkan rendahnya realisasi defisit anggaran, berkaitan dengan realisasi pendapatan negara yang jauh melampai target yang ditetapkan, sementara realisasi anggaran belanja negara mendekati pagu yang direncanakan. Pada tahun 2009, terjadinya SiLPA disebabkan realisasi pembiayaan anggaran lebih tinggi dibandingkan realisasi defisit.
6.2.2.1 Pembiayaan Non-utang
Kebutuhan pembiayaan non-utang dalam APBN selalu dipenuhi dari berbagai sumber dengan jenis dan proporsi yang berbeda setiap tahunnya. Pemilihan sumber dan besaran pembiayaan non-utang tersebut, selain ditentukan oleh ketersediaan sumber pemenuhannya, juga ditentukan berdasarkan kemampuan penyediaan dana, manfaat, serta keuntungan yang diperoleh.
A. Penggunaan saldo rekening Pemerintah
Pembiayaan dari saldo rekening Pemerintah adalah penerimaan atau pengeluaran pembiayaan yang terkait dengan penerimaan dan pengembalian dari rekening-rekening Pemerintah lainnya yang dikelola atau dikuasai oleh Menteri Keuangan selaku Bendahara Umum Negara (BUN). Penggunaan saldo rekening Pemerintah yang berada di perbankan dalam negeri menjadi salah satu alternatif sumber pembiayaan yang digunakan untuk membiayai APBN.
Tren penggunaan saldo rekening Pemerintah dalam tahun 2005–2010 cenderung mengalami peningkatan, kecuali tahun 2007 yang menunjukkan penurunan sebesar Rp6,8 triliun atau 58,5 persen dibandingkan dengan tahun 2006.
Dalam tahun 2006, penggunaan saldo rekening Pemerintah sebesar Rp11,6 triliun atau meningkat sebesar Rp14,1 triliun (553,2 persen) jika dibandingkan dengan tahun 2005. Kemudian dalam tahun 2007, penggunaan saldo rekening Pemerintah sebesar Rp4,8 triliun atau turun Rp6,7 triliun. Sementara itu, penggunaan saldo rekening Pemerintah dalam tahun 2008 sebesar Rp16,2 triliun atau meningkat Rp11,4 triliun (236,6 persen) bila dibandingkan dengan tahun 2007. Dalam tahun 2009 penggunaan saldo rekening Pemerintah untuk menutup kebutuhan pembiayaan APBN melonjak cukup tinggi hingga mencapai Rp41,2 triliun.
B. Privatisasi BUMN
Berdasarkan Undang-Undang Nomor 19 Tahun 2003 tentang Badan Usaha Milik Negara, privatisasi adalah penjualan saham Persero, baik sebagian maupun seluruhnya, kepada pihak lain dalam rangka meningkatkan kinerja dan nilai perusahaan, memperbesar manfaat bagi negara dan masyarakat, serta memperluas kepemilikan saham oleh masyarakat.
Privatisasi sebagai salah satu bentuk restrukturisasi BUMN, dilakukan bukan hanya dalam rangka memperolah dana segar, melainkan juga untuk menumbuhkan budaya korporasi dan profesionalisme, antara lain melalui pembenahan manajemen dan pengawasan berdasarkan prinsip-prinsip tatakelola perusahaan yang baik. Privatisasi saat ini tidak lagi diartikan secara sempit sebagai penjualan saham Pemerintah semata ke pihak nonPemerintah, tetapi dilakukan sebagai upaya untuk mencapai beberapa sasaran sekaligus, termasuk di dalamnya adalah peningkatan kinerja dan nilai tambah perusahaan, perbaikan struktur keuangan dan manajemen, penciptaan struktur industri yang sehat dan kompetitif, pemberdayaan BUMN yang mampu bersaing dan berorientasi global, penyebaran kepemilikan oleh publik serta pengembangan pasar modal domestik.
Dari program privatisasi tersebut, kemudian sebagian dana yang diperoleh dapat digunakan sebagai salah satu sumber pembiayaan APBN dan sebagian lainnya masuk kas perusahaan yang dapat digunakan untuk meningkatkan kapasitas perusahaan. Dalam periode 2005-2009, upaya privatisasi BUMN telah menghasilkan Rp5,5 triliun yang dilakukan melalui IPO, strategic sales (SS), private placement, secondary offering (SO), dan employee management buy out (EMBO). Sementara itu dalam tahun 2010, penerimaan privatisasi diperkirakan mencapai Rp1,2 triliun.
C. Hasil Pengelolaan Aset
Sesuai Peraturan Menteri Keuangan Nomor 32/PMK.06/2006 tentang Pengelolaan Kekayaan Negara yang berasal dari Badan Penyehatan Perbankan Nasional oleh PT Perusahaan Pengelola Aset (Persero), Hasil Pengelolaan Aset (HPA) adalah setiap penerimaan tunai yang berasal dari restrukturisasi, kerjasama dengan pihak lain, penagihan piutang, penjualan, penyewaan, dividen, kupon/bunga dan/atau penerimaan lain yang berasal dari aset.
D. Dana Investasi Pemerintah dan Penyertaan Modal Negara
Dana Investasi Pemerintah dan Penyertaan Modal Negara (PMN) terdiri atas berbagai komponen, yaitu: (1) Investasi Pemerintah, (2) PMN, dan (3) dana bergulir. Pada setiap tahun anggaran, tidak semua jenis alokasi ini ada pada dana investasi Pemerintah dan PMN. Dana Investasi Pemerintah dan PMN merupakan pengeluaran pembiayaan yang tidak dilakukan secara reguler, namun merupakan kebijakan yang bersifat ad-hoc tergantung kepada kebutuhan atau kebijakan Pemerintah dalam satu tahun anggaran seperti dukungan Pemerintah terhadap pembangunan infrastruktur dan pendirian sebuah BUMN untuk menjalankan kebijakanPemerintah.
Investasi Pemerintah
Dana Investasi Pemerintah merupakan dana yang dialokasikan oleh Pemerintah dalam APBN yang peruntukannya mengacu kepada Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara, juncto Peraturan Pemerintah Nomor 1 Tahun 2008 tentang Investasi Pemerintah, yaitu untuk meningkatkan nilai tambah dan memperoleh manfaat ekonomi, sosial, dan/atau manfaat lainnya. Investasi Pemerintah tersebut dapat dilakukan dalam bentuk pembelian saham, surat utang maupun investasi langsung.
Penyertaan Modal Negara (PMN)
Pengertian PMN menurut PP Nomor 6 Tahun 2006 tentang Tata Cara Penyertaan dan Penatausahaan Modal Negara pada Badan Usaha Milik Negara (BUMN) dan Perseroan Terbatas (PT) adalah pengalihan kepemilikan barang milik negara/daerah yang semula merupakan kekayaan yang tidak dipisahkan menjadi kekayaan yang dipisahkan untuk diperhitungkan sebagai modal/saham negara atau daerah pada BUMN, BUMD, atau badan hukum lainnya yang dimiliki negara.
Dana Bergulir
Dana bergulir adalah dana yang dipinjamkan untuk dikelola dan digulirkan kepada masyarakat oleh pengguna anggaran atau kuasa pengguna anggaran yang bertujuan meningkatkan ekonomi rakyat dan tujuan lainnya. Jenis dana bergulir yang dialokasikan Pemerintah dalam setiap tahun anggaran tidak sama, tergantung pada kebutuhan penyediaan dana yang akan digulirkan kepada masyarakat. Suatu dana dikategorikan sebagai dana bergulir jika memenuhi karakteristik (1) merupakan bagian dari keuangan negara, (2) dicantumkan dalam APBN dan/atau laporan keuangan negara, (3) dimiliki, dikuasai, dan/atau dikendalikan oleh Pengguna Anggaran (PA)/Kuasa Pengguna Anggaran (KPA), (4) disalurkan/dipinjamkan kepada masyarakat/kelompok masyarakat, ditagih kembali dengan atau tanpa nilai tambah, dan digulirkan kembali kepada masyarakat/kelompok masyarakat (revolving fund), (5) ditujukan untuk perkuatan modal koperasi, usaha mikro, kecil, menengah dan usaha lainnya, dan (6) dapat ditarik kembali pada suatu saat.
E. Dana Pengembangan Pendidikan Nasional
Dana pengembangan pendidikan nasional adalah anggaran pendidikan yang dialokasikan untuk pembentukan endowment fund yang bertujuan untuk menjamin keberlangsungan program pendidikan bagi generasi berikutnya sebagai bentuk pertanggungjawaban antargenerasi (intergenerational equity) yang pengelolaannya menggunakan mekanisme dana bergulir dan dilakukan oleh Badan Layanan Umum (BLU) di bidang pendidikan untuk mengantisipasi keperluan rehabilitasi fasilitias pendidikan yang rusak akibat bencana alam. Pemerintah baru mengalokasikan dana pengembangan pendidikan nasional melalui pembiayaan anggaran sebesar Rp1,0 triliun dalam APBN-P 2010.
F. Kewajiban Penjaminan Untuk PT PLN (Persero) dan PDAM
Berdasarkan Peraturan Presiden Nomor 71 Tahun 2006 dan Peraturan Presiden Nomor 86 Tahun 2006 sebagaimana telah diubah oleh Peraturan Presiden Nomor 91 Tahun 2007 tentang perubahan atas Peraturan Presiden Nomor 86 tahun 2006 tentang Pemberian Jaminan Pemerintah Untuk Percepatan Pembangkit Tenaga Listrik Yang Menggunakan Batubara, Pemerintah memberikan dukungan dalam bentuk jaminan penuh terhadap pembayaran kewajiban PT PLN (Persero) kepada kreditur perbankan yang menyediakan pendanaan/kredit untuk proyek-proyek pembangunan pembangkit tenaga listrik 10.000 MW. Penjaminan ini dimaksudkan untuk meningkatkan kelayakan PT PLN (Persero) dalam memperoleh kredit yang diharapkan dapat menurunkan biaya modal proyek.
G. Pinjaman kepada PT PLN (Persero)
Dalam rangka mendukung percepatan pembangunan infrastruktur di bidang kelistrikan, selain memberikan penjaminan kepada PT PLN (Persero) sebesar Rp1,0 triliun, Pemerintah juga mengalokasikan anggaran untuk pinjaman kepada PT PLN (Persero) sebesar Rp7,5 triliun dalam APBN-P 2010. Dalam tahun-tahun sebelumnya, Pemerintah tidak mengalokasikan anggaran untuk pinjaman kepada PT PLN (Persero). Pinjaman ini merupakan pinjaman lunak dengan masa pengembalian antara 10 sampai dengan 15 tahun dengan masa tenggang maksimal 5 tahun, jika dibayarkan secara amortisasi. Selain itu, tingkat suku bunga yang dikenakan atas pinjaman ini juga rendah guna mempertimbangkan pemenuhan covenant utang-utang PT PLN (Persero).
6.2.2.2 Pembiayaan Utang
Utang merupakan instrumen pembiayaan yang hampir selalu digunakan oleh berbagai negara di dunia untuk menutup defisit pembiayaannya. Hal ini disebabkan karena sumber ini relatif tersedia baik dalam bentuk pinjaman maupun surat berharga. Pinjaman tersebut dapat diberikan oleh lembaga pemberi pinjaman sebagai perantara (intermediaries) seperti Bank Dunia atau bank pembangunan kawasan misalnya Asian Development Bank untuk kawasan Asia Pasifik, African Development Bank untuk kawasan Afrika, European Development Bank untuk kawasan Eropa, atau Inter American Development Bank untuk kawasan Amerika Selatan, maupun diberikan oleh negara atau lembaga keuangan yang mewakili sebuah negara.
A. Penerbitan SBN neto
Sepanjang periode 2005–2009, perkembangan realisasi pembiayaan khususnya yang bersumber dari penerbitan SBN cenderung semakin meningkat. Faktor utama yang berkontribusi bagi peningkatan penerbitan SBN ini adalah (i) adanya kebijakan untuk memprioritaskan pendanaan dari sumber pembiayaan domestik dan mengurangi ketergantungan pada sumber pembiayaan luar negeri, (ii) adanya kebutuhan pembiayaan kembali dan reprofiling utang.
Dalam rangka mengatasi dampak krisis yang semakin memburuk pada perekonomian nasional, Pemerintah mengambil kebijakan dengan memberikan stimulus fiskal dalam APBN 2009. Hal ini berimplikasi kepada kenaikan target penerbitan SBN neto dari semula Rp54,7 triliun dalam APBN 2009 menjadi Rp99,3 triliun dalam APBN-P 2009 atau secara gross sebesar Rp99,6 triliun menjadi Rp144,8 triliun.
Sebagai respon terhadap tingginya target pembiayaan tahun 2009 di tengah kondisi pasar yang kurang kondusif, Pemerintah melakukan pembicaraan secara intensif dengan pemberi pinjaman konvensional baik multilateral maupun bilateral, mengenai kemungkinan untuk memberikan fasilitas pinjaman siaga (contingency loan) dalam hal penerbitan SBN tidak dapat dilakukan secara optimal. Tindak lanjut dari inisiatif ini, Pemerintah melakukan penandatanganan perjanjian dengan empat development partners yaitu Bank Dunia, ADB, Pemerintah Jepang melalui JBIC, dan Pemerintah Australia. Adapun masa laku dari pinjaman siaga ini adalah selama 2 (dua) tahun, terhitung dari tahun 2009–2010.
Sebagai salah satu respon terhadap kecenderungan meningkatnya target penerbitan SBN, dan mempertimbangkan tingginya likuiditas pasar keuangan pada awal tahun, Pemerintah dalam melakukan penerbitan SBN menerapkan kebijakan front loading. Melalui kebijakan ini, porsi jumlah penerbitan diatur sedemikian rupa sehingga jumlah penerbitan pada semester I relatif lebih besar dari pada jumlah penerbitan semester II. Pertimbangan dilaksanakannya kebijakan front loading ini antara lain adalah sebagai berikut:
1. Memanfaatkan kondisi pasar yang relatif bullish pada awal tahun.
2. Memberikan rasa aman bagi para pelaku pasar bahwa target penerbitan SBN Pemerintah relatif akan dapat dicapai.
3. Tambahan biaya yang harus ditanggung Pemerintah untuk setiap peningkatan bid yang diterima pada saat lelang pada semester I umumnya lebih kecil daripada semester II.
4. Praktik front loading merupakan praktik yang umum dilakukan oleh Debt Management Office (DMO) di banyak negara.
5. Penerapan strategi front loading dalam pengelolaan utang yang prudent cenderung memberikan kontribusi positif pada stabilitas fiskal dan pasar keuangan dan diapresiasi oleh rating agencies.
Namun, pelaksanaan kebijakan ini dilakukan secara hati-hati dan terukur dengan mempertimbangkan kondisi kas negara, kondisi pasar keuangan, dan rencana kebijakan fiskal yang ditempuh sehingga kebijakan front loading yang dilakukan dapat mendorong pengembangan pasar obligasi domestik. Seiring dengan meningkatnya target pembiayaan defisit anggaran melalui penerbitan SBN, diperlukan kondisi pasar SBN yang aktif, dalam, dan likuid. Dalam rangka meningkatkan likuiditas dan kedalaman pasar SBN, upaya yang dilakukan Pemerintah adalah melalui pengembangan instrumen SBN, baik SBN domestik maupun SBN Valas.
Berkenaan dengan mata uang SBN yang diterbitkan, sejak tahun 2004 Pemerintah mulai menerbitkan SBN dalam denominasi valas dalam mata uang USD, sedangkan dalam mata uang JPY baru dimulai pada tahun 2009. Tujuan penerbitan SBN valas adalah untuk memenuhi pembiayaan dan untuk mengelola portofolio utang Pemerintah. Penerbitan SBN dalam mata uang USD pada awalnya menggunakan program stand alone dengan format reg S/144A, namun sejak tahun 2009 Pemerintah menerbitkan SBN Valas dengan format GMTN (Global Medium Term Note).
Dalam pengelolaan portofolio dan risiko utang, Pemerintah juga telah mengembangkan berbagai operasi untuk memperbaiki struktur portofolio dan mengendalikan risiko yang terkandung dalam utang. Sebagai salah satu contoh dalam pengendalian risiko refinancing, Pemerintah telah melakukan operasi pasar melalui program cash buyback dan program penukaran utang (debt switching). Konsep dasar kedua program tersebut adalah sama, yaitu menukar utang yang jatuh tempo dalam jangka waktu pendek dengan utang yang memiliki jangka waktu yang lebih panjang, atau dapat dilakukan dengan menerbitkan obligasi yang dapat menjadi benchmark dan aktif ditransaksikan (on the run) untuk menggantikan obligasi yang tidak aktif (off the run).
B. Penarikan Pinjaman
Meskipun secara neto besaran penarikan pinjaman luar negeri ditetapkan negatif dan perannya sebagai sumber pembiayaan sejak tahun 2004 sudah tidak lagi dominan, namun pembiayaan defisit anggaran yang bersumber dari pinjaman luar negeri masih dipertahankan sampai saat ini. Dalam upaya mengurangi risiko nilai tukar yang melekat pada instrumen pinjaman luar negeri serta mempertimbangkan ketersediaan sumber dalam negeri, Pemerintah mengembangkan instrumen pembiayaan dari pinjaman yang bersumber dari dalam negeri.
Pinjaman Luar Negeri
Dalam periode 2005-2010, penarikan pinjaman luar negeri dilakukan atas pinjaman proyek dan pinjaman tunai. Pinjaman proyek merupakan pinjaman yang berkaitan langsung dengan pelaksanaan kegiatan tertentu yang dilaksanakan oleh K/ L sehingga tercakup dalam belanja K/L atau yang diteruspinjamkan kepada Pemerintah Daerah atau BUMN. Salah satu pertimbangan dimanfaatkannya pinjaman tunai ini adalah sifat penarikannya yang single disbursement dan tidak earmark dengan belanja tertentu (khususnya bagi pinjaman tunai di luar mekanisme refinancing modality), sehingga relatif fleksibel dalam pemanfaatannya. Namun demikian, perlu dipertimbangkan bahwa pinjaman tunai memiliki syarat pencairan yaitu policy matrix (untuk pinjaman program reguler) atau terlaksananya sebuah kegiatan (dalam konteks refinancing modality).
Program pembangunan infrastruktur melalui Infrastructure Development Policy Loan (IDPL) dengan lender dari Bank Dunia dan Infrastructure Reform Sector Development Program (IRSDP) dengan ADB yang melakukan cofinancing dengan JICA sebagai lender. Dalam program ini area utama kebijakan infrastruktur berfokus pada kebijakan untuk mempertahankan alokasi dana APBN 2010 di bidang infrastruktur dan penyediaan listrik yang stabil, efektif, dan berkesinambungan. Fokus kebijakan infrastruktur lainnya adalah Public Private Partnership (PPP), yaitu upaya untuk mengutamakan peningkatan kerjasama antara Pemerintah dan pihak swasta.
Program perubahan iklim melalui Climate Change Program Loan (CCPL) didukung pembiayaannya oleh JICA dan AFD, Perancis. Program loan ini dimulai pada tahun 2008 dengan fokus sektor meliputi sektor kehutanan dengan target outcome mencegah pengurangan luas hutan dan meningkatkan tingkat penyerapan CO2, sektor energi dengan target outcome mengurangi emisi CO2 dan mendorong penggunaan energi terbarukan, sektor sumber daya dan energi dan beberapa sektor lainnya. Untuk sektor kehutanan yang menjadi perhatian utama adalah program Reducing Emissions from Deforestation and Pembiayaan Degradation (REDD) untuk meminimalisasi emisi karbon melalui penguatan regulasi di bidang perkayuan termasuk penguatan monitoring dan evaluasi terhadap implementasi regulasinya. Sektor berikutnya yang menjadi perhatian adalah sektor sumber daya dan energi melalui kebijakan peningkatan penggunaan sumber-sumber energi terbarukan. Dalam sektor transportasi fokus kebijakan meliputi upaya untuk menurunkan emisi karbon di udara, yang diwujudkan dengan kebijakan untuk meningkatkan transportasi umum, perbaikan fasilitas bagi pejalan kaki dan pengendara sepeda di kota-kota besar di Indonesia, dan pemanfaatan converter kit untuk transportasi umum di kota-kota besar untuk menurunkan emisi gas buang kendaraan.
Pada tahun 2008, Bank Dunia memberikan fasilitas pinjaman tunai berbasis kegiatan. Dalam skema pinjaman ini, syarat pencairan pinjaman tidak menggunakan policy matrix, namun pelaksanaan sebuah kegiatan yang dinilai berkualitas dan dapat disepakati bersama antara Pemerintah dengan pemberi pinjaman (refinancing modality). Pada tahap awal, kegiatan yang diajukan kepada pemberi pinjaman (dalam hal ini Bank Dunia) dan kemudian disepakati untuk dijadikan syarat pencairan adalah pelaksanaan kegiatan Bantuan Operasional Sekolah (BOS) untuk kemudian menjadi program BOS-KITA (Bantuan Operasional Sekolah–Knowledge Improvement for Transparancy and Accountability). Pinjaman dibagi menjadidua tahap, yaitu tahap pertama dengan komitmen sebesar USD600 juta memiliki rentang waktu dua tahun yaitu tahun 2008 dan 2009 dengan realisasi masing-masing sebesar USD47 juta dan USD553 juta, sedangkan tahap kedua sebesar USD500 juta akan ditarik pada tahun 2010 dan 2011. Pada tahun 2010, selain BOS KITA terdapat pinjaman tunai lainnya yang juga menggunakan skema refinancing modality yaitu PNPM refinancing.
Pada Semester I tahun 2010, pencairan pinjaman program telah dapat dilakukan bagi empat pinjaman program dari tiga lender yaitu ADB, Jepang melalui JICA, dan Perancis. Pinjaman program dari ADB yang tercakup dalam program countercyclical support facility (CSF) sebesar USD500 juta, dari JICA tercakup dalam program development policy loan sebesar USD100 juta dan climate change program loan sebesar USD300 juta dari JICA, dan dari Perancis yaitu climate change program loan sebesar USD300 juta. Belum ditariknya pinjaman program yang lain disebabkan oleh siklus pendanaan lender, mekanisme pengadaan pinjaman dan pemenuhan syarat pencairannya.
Dalam implementasi BOS-KITA, pinjaman yang bersumber dari Bank Dunia digunakan untuk me-refinance + 60 persen Bantuan Operasional Sekolah yang dikeluarkan Pemerintah. Jumlah refinance dari Bank Dunia selanjutnya akan masuk ke Kas Negara. Persyaratan pencairan yang disepakati Pemerintah dan Bank Dunia adalah keberhasilan penyaluran dana bantuan yang ditunjukkan oleh hasil audit pelaksanaan BOS dan adanya perbaikan terhadap operations manual pelaksanaan BOS.
Dengan mekanisme tersebut di atas, maka pencairan dan pelaksanaan proyek/kegiatan yang dibiayai pinjaman luar negeri tersebut di atas telah sepenuhnya mengikuti sistem, mekanisme dan aturan yang berlaku di Indonesia. Penerapan pinjaman refinancing modality ini sejalan dengan Jakarta Commitment tahun 2009 yang memandatkan dimanfaatkannya bantuan luar negeri mengikuti sistem dan aturan yang berlaku di negara penerima (peminjam). Pinjaman BOS-KITA sebesar USD600 juta yang pencairannya telah dilaksanakan dalam tahun 2008 dan 2009, akan dilanjutkan dengan BOS-KITA II sebesar USD500 juta yang pencairannya dilaksanakan tahun 2010 dan 2011.
Penerusan Pinjaman
Penerusan pinjaman adalah pinjaman luar negeri atau pinjaman dalam negeri yang diterima oleh Pemerintah pusat yang diteruspinjamkan kepada pemerintah daerah (Pemda) atau BUMN yang harus dibayar kembali dengan ketentuan dan persyaratan tertentu.
Penerusan pinjaman merupakan fasilitas yang diberikan Pemerintah kepada Pemda atau BUMN untuk memperoleh pinjaman, khususnya pinjaman dalam bentuk pembiayaan bagi kegiatan tertentu. Melalui penerusan pinjaman, lender tidak memperhitungkan kondisi Pemda atau BUMN yang bersangkutan, namun yang diperhitungkan adalah Pemerintah sebagai ultimate borrower. Untuk itu, dalam mekanisme penerusan pinjaman ini, proses pengadaan pinjamannya tetap harus dilakukan dengan hati-hati, mengingat (i) penarikannya meskipun sifatnya in-out dalam APBN, namun tetap memberikan potensi peningkatan outstanding pinjaman, (ii) lender tetap memperhitungkan pinjaman tersebut sebagai pinjaman Pemerintah, (iii) terdapat potensi terjadi mismatch antara penerimaan pembayaran kewajiban dari penerima penerusan pinjaman dengan pembayaran kewajiban ke lender, dan (iv) seperti halnya pinjaman proyek, rendahnya penyerapan pinjaman berpotensi menambah biaya pinjaman.
Pinjaman Dalam Negeri
Instrumen pinjaman dalam negeri pada dasarnya hanya digunakan untuk pembiayaan kegiatan tertentu, antara lain dalam rangka pemberdayaan industri dalam negeri dan pelaksanaan kegiatan pembangunan infrastruktur. Instrumen ini dikembangkan sebagai salah satu alternatif untuk mengurangi ketergantungan terhadap pinjaman komersial luar negeri serta dalam rangka mendukung pengembangan produk-produk yang dihasilkan oleh industri dalam negeri.
Berbeda dengan mekanisme dalam pengadaan pinjaman komersial luar negeri, dalam pinjaman dalam negeri terdapat dua proses yang dilakukan secara paralel yaitu proses pengadaan barang yang dilaksanakan di K/L dan proses pengadaan pinjaman dilaksanakan di Kementerian Keuangan. Dua proses tersebut dilakukan secara terpisah dalam rangka mempercepat pelaksanaan kegiatan. Meskipun dilakukan secara terpisah, namun diharapkan tidak mengurangi kualitas dari eksekusi atas kegiatan yang direncanakan. Untuk itu, dalam pelaksanaannya diperlukan komunikasi yang cair dan koordinasi yang solid antara kementerian negara/lembaga dengan Kementerian Keuangan.
Dalam pelaksanaannya, sepanjang Semester I 2010 pinjaman dalam negeri masih dalam tahap penyelesaian administrasi di lingkungan K/L. Pengadaan pinjaman oleh Kementerian Keuangan dapat dilaksanakan apabila sudah ada konfirmasi kesiapan dari K/L. Adapun sampai saat ini lender yang berpotensi menyediakan fasilitas pinjamannya terutama dari kalangan perbankan dalam negeri.
Perkembangan Portofolio Utang Pemerintah
Perkembangan pemenuhan kebutuhan pembiayaan melalui utang sepanjang periode 2005– 2010 memberikan gambaran bahwa terdapat kecenderungan peningkatan kebutuhan pembiayaan APBN melalui utang, bahkan pada tahun 2008 peningkatan kebutuhan pembiayaan dari utang neto mencapai lebih dari 100 persen apabila dibandingkan dengan tahun 2007. Peningkatan realisasi pembiayaan utang pada akhirnya akan memberikan dampak pada semakin meningkatnya outstanding utang Pemerintah secara keseluruhan.
6.3 Pembiayaan APBN Tahun 2011
Dalam RAPBN tahun 2011, defisit anggaran direncanakan sebesar Rp115,7 triliun atau 1,7 persen terhadap PDB. Pembiayaan defisit anggaran ini akan dipenuhi melalui sumber-sumber pembiayaan utang dan sumber-sumber pembiayaan nonutang. Pembiayaan dari sumber non-utang (secara neto) dalam tahun 2011 direncanakan sebesar negatif Rp7,8 triliun, atau 0,1 persen terhadap PDB, sedangkan pembiayaan anggaran yang bersumber dari utang (secara neto) direncanakan mencapai Rp123,5 triliun atau 1,8 persen terhadap PDB. Dengan demikian, dalam tahun 2011 pembiayaan utang masih menjadi sumber utama pembiayaan APBN.
Pembiayaan melalui utang merupakan konsekuensi dari kebijakan anggaran defisit, meskipun dalam kebijakan anggaran berimbang atau surplus, pembiayaan utang tetap dilakukan, antara lain untuk: (a) membiayai pengeluaran pembiayaan, termasuk utang yang jatuh tempo; (b) menciptakan benchmark risk free asset di pasar keuangan dan pengelolaan portofolio utang pemerintah; (c) melaksanakan perikatan perjanjian pinjaman dengan lender, dan kemungkinan masih berlangsung masa penarikannya, terutama untuk multi years project, baik untuk proyek K/L maupun penerusan pinjaman Pemerintah kepada BUMN dan/atau Pemda.
Dalam RAPBN tahun 2011 ini, kebutuhan pengeluaran pembiayaan yang harus dipenuhi diperkirakan mencapai Rp160,4 triliun (2,3 persen terhadap PDB), yang meliputi pembayaran pokok SBN yang jatuh tempo sebesar Rp84,0 triliun, penerusan pinjaman Rp12,0 triliun, pembayaran cicilan pokok pinjaman luar negeri sebesar Rp 48,1 triliun, dan kebutuhan pengeluaran pembiayaan nonutang yang diperkirakan mencapai sebesar Rp16,3 triliun.
Apabila ditambahkan dengan kebutuhan pembiayaan defisit anggaran sebesar Rp115,7 triliun, maka seluruh kebutuhan penerimaan pembiayaan (bruto) yang diperlukan dalam tahun 2011 akan mencapai Rp276,1 triliun. Walaupun Pemerintah berupaya memaksimalkan sumber penerimaan pembiayaan bruto melalui sumber-sumber non-utang, namun diperkirakan hanya mampu memenuhi sekitar 3,1 persen dari seluruh kebutuhan penerimaan pembiayaan bruto, karena keterbatasan sumber dan jumlahnya. Penerimaan pembiayaan yang berasal dari utang secara bruto dalam tahun 2011 direncanakan mencapai sebesar Rp267,6 triliun (1,8 persen terhadap PDB). Jumlah ini meliputi penerbitan SBN sebesar Rp209,5 triliun, penarikan pinjaman dalam negeri sebesar Rp1,o triliun, dan penarikan pinjaman luar negeri sebesar Rp57,1 triliun. Pinjaman luar negeri tersebut terdiri atas pinjaman program sebesar Rp17,7 triliun dan penarikan pinjaman proyek sebesar Rp39,4 triliun. Dari jumlah rencana penarikan pinjaman proyek tersebut, sebesar Rp12,0 triliun diantaranya akan diteruspinjamkan kepada BUMN dan/atau pemerintah daerah.
6.3.1 Kebijakan Pembiayaan Non-utang
Pembiayaan anggaran yang bersumber dari non-utang dalam tahun anggaran 2011 secara umum terdiri atas dua sumber, yaitu: (1) perbankan dalam negeri, yang berasal dari penerimaan cicilan pengembalian penerusan pinjaman serta RKUN untuk pembiayaan kredit investasi pemerintah; dan (2) nonperbankan dalam negeri, yang berasal dari penerimaan privatisasi, penerimaan hasil pengelolaan aset, serta dana investasi pemerintah dan penyertaan modal negara (PMN).
Sumber pembiayaan non-utang pada tahun 2011 tersebut sedikit berbeda dibandingkan dengan sumber pembiayaan non-utang tahun-tahun sebelumnya. Pada tahun 2011, pemerintah tidak menargetkan pembiayaan perbankan dalam negeri yang bersumber dariSAL, dengan pertimbangan besarnya kebutuhan penggunaan SAL untuk kebutuhan kas pada awal tahun, serta penggunaan dana SAL yang cukup besar pada tahun 2010.
Pembiayaan anggaran yang bersumber dari non-utang dalam RAPBN tahun 2011 direncanakan sebesar negatif Rp7,8 triliun, yang berarti menurun sebesar Rp33,2 triliun apabila dibandingkan dengan targetnya dalam APBN-P tahun 2010 sebesar Rp25,4 triliun. Jumlah pembiayaan non-utang yang bersifat negatif tersebut, menunjukan bahwa pengeluaran pembiayaan lebih besar dari penerimaan pembiayaan. Hal ini terutama disebabkan tidak dipergunakannya SAL sebagai sumber pembiayaan non-utang 2011.
Pembiayaan anggaran non-utang dalam RAPBN tahun 2011, terdiri dari: (1) perbankan dalam negeri melalui penerimaan pengembalian penerusan pinjaman sebesar Rp6,8 triliun; (2) RKUN untuk pembiayaan kredit investasi pemerintah sebesar Rp853,9 miliar; (3) penerimaan privatisasi sebesar Rp340,0 miliar; (4) penerimaan hasil pengelolaan aset sebesar Rp533,1 miliar; (5) dana investasi pemerintah dan PMN sebesar negatif Rp12,8 triliun; (6) dana pengembangan pendidikan nasional sebesar negatif Rp2,5 trildan (7) kewajiban penjaminan sebesar negatif Rp1,0 triliun.
6.3.1.1 Penerimaan Cicilan Pengembalian Penerusan Pinjaman
Kontribusi penerimaan cicilan pengembalian penerusan pinjaman terhadap APBN pada tahun-tahun sebelumnya diklasifikasikan ke dalam penerimaan pembiayaan dari RDI. Perubahan klasifikasi penerimaan jenis ini dalam RAPBN tahun 2011, dimaksudkan untuk perbaikan sistem dan penertiban rekening yang dikelola oleh pemerintah, khususnya yang dikelola oleh Menteri Keuangan selaku BUN. Karena itu, mulai tahun 2011 pengembalian dari debitur tidak lagi melalui rekening RDI, akan tetapi langsung disetorkan kepada Rekening Kas Umum Negara (RKUN).
Setoran dari penerimaan cicilan pengembalian penerusan pinjaman untuk pembiayaan anggaran dalam RAPBN tahun 2011 direncanakan sebesar Rp6,8 triliun. Bila dibandingkan dengan targetnya dalam APBN-P tahun 2010 sebesar Rp5,5 triliun, maka setoran dari penerimaan cicilan pengembalian penerusan pinjaman dalam RAPBN tahun 2011 tersebut berarti menunjukkan peningkatan sebesar Rp1.299,2 miliar, atau 23,6 persen. Peningkatan setoran yang berasal dari penerimaan cicilan pengembalian penerusan pinjaman dalam RAPBN tahun 2011 tersebut disebabkan memperhitungkan adanya konversi piutang penerusan pinjaman pada PT Pupuk Iskandar Muda (PT PIM) sebesar Rp1,3 triliun, yang akan dilaksanakan dalam tahun anggaran 2011.
6.3.1.2 Penerimaan Privatisasi
Penerimaan privatisasi yang akan digunakan untuk pembiayaan anggaran dalam RAPBN tahun 2011 direncanakan sebesar Rp340,0 miliar, atau menurun 71,6 pesen apabila dibandingkan dengan targetnya dalam APBN-P tahun 2010 sebesar Rp1,2 triliun. Penurunan penerimaan privatisasi dalam tahun 2011 tersebut sejalan dengan kebijakan Pemerintah saat ini yang tidak lagi menjadikan privatisasi sebagai sumber pembiayaan APBN, namun privatisasi lebih ditujukan untuk mencapai beberapa sasaran sekaligus bagi BUMN yang diprivatisasi, antara lain untuk peningkatan kinerja dan nilai tambah perusahaan, perbaikan struktur keuangan dan manajemen, penciptaan struktur industri yang sehat dan kompetitif, serta perkembangan BUMN yang mampu bersaing dan berorientasi global.
Penerimaan privatisasi dalam RAPBN 2011 direncanakan berasal dari PT Inti (Persero) sebesar Rp200,0 miliar, PT Kliring Berjangka Indonesia (Persero) Rp135,0 miliar, dan PT Rekayasa Industri sebesar Rp5,0 miliar. Pada PT Inti (Persero) dan PT Kliring Berjangka Indonesia (Persero) yang sebelum privatisasi saham negara masih mencapai 100 persen, penjualan saham negara akan dilaksanakan maksimal masing-masing sebesar 49 persen dan 40 persen. Sementara itu, PT Rekayasa Industri berencana akan melakukan IPO, dengan mengeluarkan saham baru sebesar 20 persen sampai 30 persen. Dengan demikian, saham negara akan terdilusi dengan adanya pengeluaran saham baru tersebut, sehingga saham negara yang tersisa di PT Rekayasa Industri sebesar 4,97 persen akan didivestasi bersama dengan IPO.
6.3.1.3 Hasil Pengelolaan Aset
Target penerimaan hasil pengelolaan aset yang akan digunakan untuk pembiayaan anggaran dalam RAPBN tahun 2011 direncanakan sebesar Rp533,1 miliar, atau 0,46 persen dari total pembiayaan anggaran yang direncanakan dalam APBN tahun 2011. Target tersebut direncanakan berasal dari hasil pengelolaan aset oleh Direktorat Jenderal Kekayaan Negara (DJKN) Kementerian Keuangan sebesar Rp372,0 miliar (69,8 persen), dan PT PPA sebesar Rp161,1 miliar (30,2 persen). Apabila dibandingkan dengan target hasil pengelolaan aset yang ditetapkan dalam APBN-P 2010 sebesar Rp1,2 triliun, maka target hasil pengelolaan asset dalam tahun 2011 tersebut, berarti menurun sebesar Rp666,9 miliar atau sebesar 120,0 persen. Penurunan target hasil pengelolaan aset dalam tahun 2011 tersebut, terutama disebabkan oleh semakin terbatasnya jumlah aset yang dikelola. Pembiayaan Anggaran dan Risiko Hasil pengelolaan aset oleh DJKN pada tahun 2011 diperkirakan berasal dari aset eks bank dalam likuidasi (BDL) sebesar Rp75,0 miliar, aset eks PT PPA sebesar Rp80,0 miliar, aset eks BPPN sebesar Rp90,0 miliar, dan HPA yang berasal dari penyelesaian hak tagih terhadap PT DI (sebagai akibat dari konversi utang menjadi PMN) sebesar Rp127,0 miliar.
6.3.1.4 Dana Investasi Pemerintah dan Penyertaan Modal Negara
Pembiayaan dalam bentuk dana investasi Pemerintah dan PMN bersifat cash outflow, yang berarti pengeluaran pembiayaan. Pengeluaran dana untuk investasi pemerintah dan PMN dalam RAPBN tahun 2011 direncanakan sebesar Rp12,8 triliun, atau menurun 7,8 persen bila dibandingkan dengan alokasinya dalam APBN-P tahun 2010 sebesar Rp12,2 triliun. Alokasi dana investasi Pemerintah dan PMN dalam RAPBN tahun 2011 tersebut akan digunakan untuk: (a) investasi Pemerintah sebesar Rp1,9 triliun; (b) PMN kepada BUMN sebesar Rp6,4 triliun; (c) PMN kepada organisasi/lembaga keuangan internasional sebesar Rp721,5 miliar; dan (d) dana bergulir sebesar Rp3,8 triliun.
A. Investasi Pemerintah
Investasi Pemerintah (Reguler) Sesuai dengan pasal 41 UU Nomor 1 Tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara juncto PP Nomor 1 Tahun 2008 tentang Investasi Pemerintah, kepada Pemerintah diamanatkan untuk dapat melakukan investasi jangka panjang, dengan tujuan untuk memperoleh manfaat ekonomi, sosial, dan/atau manfaat lainnya. Alokasi anggaran untuk investasi Pemerintah (reguler) saat ini dikelola oleh Pusat Investasi Pemerintah, yang merupakan instansi Pemerintah pada Kementerian Keuangan yang menerapkan Pola Pengelolaan Keuangan Badan Layanan Umum (PPK-BLU) sesuai dengan ketentuan perundang-undangan yang berlaku.
Pembiayaan Kredit Investasi Pemerintah
Kegiatan pembiayaan kredit investasi Pemerintah dalam RAPBN 2011 direncanakan sebesar Rp853,9 miliar, yang akan digunakan untuk membiayai: (1) kredit pengendalian polusi untuk usaha kecil dan menengah Rp16,0 miliar; (2) kredit perkebunan swasta nasional Rp117,9 miliar; serta (3) kredit usaha mikro kecil dan menengah Surat Utang Pemerintah (SUP) 005 Rp720,0 miliar. Sumber pendanaan pembiayaan kredit investasi Pemerintah ini berasal dari RKUN yang secara khusus diperuntukkan bagi pembiayaan kredit investasi pemerintah.
B. Penyertaan Modal Negara Kepada BUMN
Dalam RAPBN tahun 2011, Pemerintah merencanakan alokasi dana untuk PMN kepada BUMN sebesar Rp6,4 triliun, atau lebih tinggi Rp370,1 miliar atau 6,1 persen dari alokasi dana PMN dalam APBN-P 2010 yang direncanakan sebesar Rp6,0 triliun. PMN tersebut akan dialokasikan untuk PT Penjaminan Infrastruktur Indonesia (PT PII) sebesar Rp1,5 triliun, PT Askrindo dan Perum Jamkrindo (KUR) sebesar Rp2,0 triliun, PT Dirgantara Indonesia (Persero) sebesar Rp127,0 miliar, PT Pupuk Iskandar Muda (Persero) sebesar Rp1,3 triliun, Perusahaan Penerbit SBSN Indonesia IV sebesar Rp0,1 miliar, Perusahaan Penerbit SBSN Indonesia V sebesar Rp0,1 miliar, PT Sarana Multigriya Finansial (Persero) sebesar Rp1,0 triliun, dan PT Geo Dipa Energi sebesar Rp443,5 miliar.
PT Penjaminan Infrastruktur Indonesia
Pendirian PT PII oleh pemerintah dimaksudkan untuk: (1) memberikan penjaminan pada proyek kerjasama pemerintah dan badan usaha/swasta (KPS) di bidang infrastruktur; (2) meningkatkan creditworthiness atas proyek-proyek KPS infrastruktur melalui pemberian penjaminan atas risiko politik yang kredibel; dan (3) meningkatkan governance atas pemberian penjaminan atas risiko politik.
Disamping untuk meningkatkan kecukupan modal sesuai anggaran dasar perseroan, penambahan PMN kepada PT PII diharapkan akan dapat meningkatkan kredibilitas penjaminan dan leverage kemampuan keuangan perseroan untuk memperoleh dukungan dan melakukan kerjasama keuangan/pendanaan dengan multilateral agencies (World Bank, ADB, dll) dan institusi finansial lainnya. Selain itu, tambahan PMN kepada PT PII diharapkan juga akan memberikan persepsi positif bagi investor, mengingat kesiapan penjaminan akan Pembiayaan Anggaran dan Risiko Fiskal menjadi lebih pasti, dengan pengalokasian risiko yang lebih transparan, sehingga investasi proyek-proyek infrastruktur dapat memadai dan terlaksana sesuai dengan jadwal.
PT Askrindo dan Perum Jamkrindo (KUR)
PMN kepada PT Askrindo dan Perum Jamkrindo sebesar Rp2,0 triliun dialokasikan untuk meningkatkan kapasitas usaha, dan memperkuat struktur permodalan PT Askrindo dan Perum Jamkrindo, dalam rangka pelaksanaan penjaminan kredit usaha rakyat (KUR) bagi kelangsungan dan perkembangan kegiatan sektor riil oleh usaha mikro, kecil, dan menengah (UMKM). Sebagaimana diamanatkan dalam Inpres 6 tahun 2007 tentang Kebijakan Percepatan Sektor Riil dan Pemberdayaan UMKM, guna meningkatkan pertumbuhan ekonomi Indonesia, pelaksanaan program KUR ditujukan untuk mempercepat pengembangan sektor riil dan pemberdayaan UMKM guna meningkatkan pertumbuhan ekonomi nasional.
Penambahan PMN kepada PT Askrindo dan Perum Jamkrindo dilakukan sebagai upaya pemerintah untuk melanjutkan revitalisasi program KUR, yang telah mulai dilaksanakan pada tahun 2010. Revitalisasi program KUR ini penting, mengingat besarnya kontribusi UMKM dalam perekonomian nasional.
Dengan perkiraan gearing ratio sebesar 10 kali, maka tambahan PMN tersebut akan meningkatkan kemampuan PT Askrindo dan Perum Jamkrindo untuk melakukan penjaminan KUR sebesar Rp20,0 triliun. Peningkatan kemampuan penjaminan tersebut diharapkan dapat mendukung program pemerintah untuk melakukan ekspansi KUR sebesar Rp20,0 triliun per tahun mulai tahun 2010 sampai dengan 2014. Ekspansi program KUR tersebut diharapkan dapat menjangkau hingga 13,22 juta pengusaha UMKM, dan mampu menyerap tenaga kerja sampai dengan 30,82 juta orang, dan akan mampu memberi kehidupan kepada 176 juta penduduk Indonesia.
PT Dirgantara Indonesia (PT DI)
PMN kepada PT DI sebesar Rp127,0 miliar merupakan konversi dari dana talangan (utang) yang diterima PT DI dari eks BPPN. Pada tahun 2000, BPPN telah melaksanakan restrukturisasi utang PT DI menjadi penyertaan modal sementara (PMS), sesuai dengan persetujuan Komite Kebijakan Sektor Keuangan (KKSK) Nomor Kep.03/K.KKSK/11/2000 tanggal 10 November 2000. Penetapan perubahan status PMS menjadi PMN kepada PT DI tersebut diharapkan dapat memberikan kepastian hukum bagi Pemerintah, sehingga Pemerintah berhak atas dividen dari penambahan PMN tersebut.
PT Pupuk Iskandar Muda (PT PIM)
PMN kepada PT PIM sebesar Rp1,3 triliun berasal konversi utang pokok SLA sebesar USD151,6 juta, sebagai bagian dari restrukturisasi utang yang telah mendapat rekomendasi Komite Kebijakan, sebagaimana termuat dalam Berita Acara Pembahasan (BAP) Nomor BA-02/KOMITE/2009 tanggal 6 Maret 2009, dan sesuai surat persetujuan Menteri Keuangan Nomor S-716/MK.05/2009. Sama dengan PMN kepada PT DI, PMN untuk PT PIM yang berasal dari pelunasan utang pokok SLA bersifat in-out dalam pembiayaan.
Perusahaan Penerbit SBSN Indonesia IV dan V Sementara itu, pada tahun 2011 Pemerintah juga merencanakan untuk mengalokasikan PMN kepada Perusahaan Penerbit SBSN Indonesia IV, dan Perusahaan Penerbit SBSN Indonesia V untuk mendukung penerbitan SBSN dalam valuta asing di pasar perdana internasional dalam tahun 2011, dan untuk mengantisipasi penerbitan SBSN valas di awal tahun 2012. Perusahaan Penerbit SBSN adalah badan hukum yang didirikan berdasarkan ketentuan Undang-Undang Nomor 19 Tahun 2008 tentang Surat Berharga Syariah Negara untuk melaksanakan kegiatan penerbitan SBSN. Untuk memenuhi persyaratan pendirian sebagai badan hukum, Perusahaan Penerbit harus memiliki modal. Sesuai dengan ketentuan perundang-undangan, modal pendirian tersebut berasal dari APBN dan merupakan kekayaan negara yang dipisahkan. Adapun besar modal Perusahaan Penerbit SBSN adalah sebesar Rp100 juta untuk setiap Perusahaan Penerbit.
PT Sarana Multigriya Finansial (PT SMF)
PT SMF adalah perusahaan yang ditugaskan pemerintah untuk mengupayakan terbentuknya mekanisme pasar pembiayaan sekunder perumahan yang efisien, yang secara bertahap diharapkan mampu mendorong turunnya tingkat bunga KPR. Pembentukan mekanisme pasar dimaksud, dilakukan dengan mengalirkan dana dari pasar modal ke sektor perumahan melalui penyediaan fasilitas pinjaman dan sekuritisasi. Penambahan PMN kepada PT SMF sebesar Rp1,0 triliun diperlukan untuk memperkuat struktur modal perseroan, sehingga secara bertahap perseroan dapat mulai berperan sebagai guarantor terhadap efek berbasis KPR. Penambahan PMN kepada PT SMF diharapkan akan memberikan beberapa manfaat, yaitu: (1) menggerakkan perekonomian melalui sektor perumahan; (2) membangun sistem pembiayaan perumahan yang efisien serta berorientasi pasar; (3) mengembangkan pasar modal; dan (4) memperluas pilihan investasi investor.
PT Geo Dipa Energi
PT Geo Dipa Energi merupakan anak usaha PT PLN (Persero) dan PT Pertamina (Persero) yang berdiri sejak tahun 2002, dan bergerak dalam bidang usaha pembangkit listrik tenaga panas bumi, yang saat ini mengelola proyek PLTP di Dieng dan Patuha. Saat ini, PT Pertamina (Persero) memiliki 67 persen saham PT Geo Dipa Energi, dan sisanya dimiliki PT PLN (Persero). Seiring dengan perkembangannya, maka dalam rangka untuk lebih menfokuskan diri pada pengembangan panas bumi di Indonesia, PT Geo Dipa Energi direncanakan akan diubah menjadi sebuah BUMN. Terkait dengan hal tersebut, maka dalam RAPBN tahun 2011 pemerintah merencanakan akan mengalokasikan PMN kepada PT Geo Dipa Energi sebesar Rp443,5 miliar. Pengalokasian PMN tersebut dilakukan dalam rangka rencana pengalihan PT Geo Dipa Energi menjadi BUMN dengan pengalihan saham PT PLN (Persero) dan PT Pertamina (Persero) pada PT Geo Dipa Energi senilai Rp443,5 miliar. PMN tersebut tidak bersifat tunai, karena berasal dari hibah saham PT PLN (Persero) dan PT Pertamina (Persero) kepada Pemerintah.
C. Penyertaan Modal Negara Untuk Lembaga Keuangan Internasional (LKI)
Selain kepada beberapa BUMN, Pemerintah juga berencana mengalokasikan PMN kepada beberapa organisasi/lembaga keuangan internasional (LKI) sebesar Rp721,5 miliar, yaitu untuk (1) Islamic Development Bank (IDB) sebesar Rp117,5 miliar; (2) The Islamic Corporation for the Development of Private Sector sebesar Rp28,5 miliar; (3) Asian Development Bank (ADB) sebesar Rp371,9 miliar; (4) International Bank for Reconstruction and Development (IBRD) sebesar Rp40,0 miliar; (5) International Finance Corporation (IFC) sebesar Rp8,6 miliar; (6) International Fund for Agricultural Development (IFAD) sebesar Rp15,0 miliar; serta (7) Credit Guarantee and Investment Facility (CGIF) sebesar Rp140,0 miliar. Adapun alokasi PMN kepada organisasi/LKI ke dalam pembiayaan baru dilakukan dalam RAPBN tahun 2011, setelah sebelumnya dialokasikan melalui belanja lain-lain. Realokasi dari belanja lain-lain ke pembiayaan tersebut, sesuai dengan rekomendasi Badan Pemeriksa Keuangan (BPK).
Islamic Development Bank (IDB)
IDB didirikan tahun 1975 dalam agreement yang ditandatangani oleh 22 negara, dan saat ini jumlah anggota sudah mencapai 57 negara yang tergabung dalam Organisasi Konferensi Islam (OKI). Kantor Pusat IDB di Jeddah, Saudi Arabia dan Regional di Maroko, Malaysia dan Kazakhstan, serta memiliki Field Representative di setiap negara anggota, termasuk di Indonesia. Berkenaan dengan keanggotaan Indonesia pada IDB, Indonesia mempunyai kewajiban-kewajiban yang harus dipenuhi, diantaranya adalah penyetoran modal IDB. Sampai dengan akhir tahun 2008, total penyertaan Indonesia (paid-in) di IDB adalah sebesar Special Drawing Right (SDR) 107,6 juta atau equivalen dengan Rp1,6 triliun.
The Islamic Corporation for the Development of Private Sector (IC)
ICD adalah salah satu institusi di bawah IDB Group yang mempunyai peran meningkatkan pembangunan ekonomi sektor swasta di negara anggota. Pada General Assembly (Sidang Umum) yang ke-9 di Ashgabat, Turkmenistan pada tahun 2009, telah disetujui kenaikan modal ICD, yaitu kenaikan authorized capital dari USD1,0 miliar menjadi USD2,0 miliar, dan subscribed capital dari USD500,0 juta menjadi USD1,0 miliar. Sesuai dengan article agreement ICD, Indonesia berkesempatan untuk melakukan subscribed sebanyak 475 share, atau senilai USD4,75 juta, yang dapat dicicil selama 5 kali cicilan, atau masing-masing sebesar USD950 ribu mulai tahun 2009. Menteri Keuangan melalui Surat Nomor S-739/MK.011/2009 tanggal 2 Desember 2009 telah menyetujui untuk ikut serta dalam kenaikan modal IDB dimaksud. Berkenaan dengan hal tersebut, Indonesia mempunyai kewajiban untuk membayar cicilan pertama pada tahun 2009. Namun, karena Pemerintah Indonesia belum mengalokasikan pembayaran subscribed tersebut pada APBN tahun 2009 dan 2010, maka pembayaran tahun 2009-2011 akan dilakukan sekaligus pada tahun 2011 sebesar Rp28,5 miliar.
Asian Development Bank (ADB)
ADB merupakan lembaga keuangan terbesar setelah Bank Dunia. Total aset ADB adalah sebesar USD70,5 miliar, dan total pinjaman ADB, yaitu sebesar USD30,3 miliar. Pemegang saham terbesar ADB adalah Jepang dan AS masing-masing sebesar 15,57 persen. Kemudian diikuti China, India, Australia, dan Indonesia masing-masing sebesar 6,4 persen, 6,3 persen, 5,7 persen, dan 5,4 persen. Sisanya sebesar 54,9 persen dibagi ke 61 negara anggota lainnya. Sebagai pemegang saham besar, Indonesia juga menerima manfaat dari keberadaan ADB.
International Bank for Reconstruction and Development (IBRD)
IBRD, atau Bank Dunia untuk pembangunan dan pemulihan adalah badan internasional yang bergerak di bidang perbankan untuk pembangunan dan kemajuan negara-negara berkembang. IBRD berdiri pada tanggal 27 Desember 1945, yang berkedudukan di Washington DC, Amerika Serikat. Badan ini bertujuan memberikan bantuan, baik yang bersifat jangka panjang maupun jangka pendek kepada negara-negara yang sedang berkembang. Pengoperasian Bank Dunia yang berasal dari kontribusi negara anggota melalui penyetoran modal diatur piagam pendirian IBRD. Penyetoran modal pada IBRD dilakukan dalam dua bentuk, yaitu tunai (cash) dan penerbitan promissory note. Pada akhir tahun 2008, total penyertaan Indonesia (paid-in) di IBRD adalah sebesar USD110,2 juta atau equivalen dengan Rp1,2 triliun.
International Finance Corporation (IFC)
IFC adalah sebuah lembaga di bawah Group Bank Dunia yang didirikan pada tahun 1956, dengan tujuan untuk memajukan pembangunan ekonomi dengan mendorong perkembangan perusahaan swasta yang produktif dalam negara-negara anggota, terutama di daerah tertinggal. IFC adalah lembaga multilateral terbesar yang menyediakan dana pinjaman dan pembiayaan untuk sektor swasta di negara-negara berkembang. IFC mendorong pengembangan berkelanjutan sektor swasta melalui:
1. Pembiayaan proyek dan perusahaan di negara-negara berkembang.
2. Membantu perusahaan swasta di negara-negara berkembang dan memobilisasi pembiayaan dari pasar uang internasional.
3. Memberikan masukan dan bantuan teknik untuk kalangan bisnis dan Pemerintah.
Di Indonesia, IFC mempunyai 3 obyek utama, yaitu: mengurangi dampak perubahan iklim, meningkatkan pendapatan perdesaan, dan mendorong urbanisasi yang berkelanjutan. Markas IFC berpusat di Washington DC, USA. Dengan modal awal USD100 juta, IFC saat ini beranggotakan 182 negara dan mempunyai share capital sebesar USD2,4 milyar. Di Indonesia, IFC mulai aktif sejak tahun 1968.
International Fund for Agricultural Development (IFAD)
IFAD adalah lembaga khusus Perserikatan Bangsa-Bangsa (PBB) yang didirikan sebagai sebuah lembaga keuangan pada tahun 1977. IFAD adalah salah satu hasil dari Konferensi Pangan Internasional tahun 1974, dimana konferensi tersebut merupakan tanggapan atas krisis pangan yang terutama melanda negara di Afrika di awal tahun 1970-an. Konferensi tersebut sepakat untuk mendirikan sebuah lembaga keuangan internasional yang berfungsi sebagai badan untuk mendanai pembangunan pertanian.
Sebagai negara anggota, Indonesia mempunyai kewajiban-kewajiban yang harus ditunaikan, yang diantaranya adalah penyertaan modal pada IFAD. Total penyertaan modal negara Indonesia di IFAD sejak awal hingga replenishment VII adalah sebesar USD46,96 juta. Pada sidang tahunan Dewan Gubernur ke-31 di Roma, Italia pada tanggal 18-19 Februari 2009, para Gubernur menyetujui usulan manajemen IFAD untuk melakukan replenishment (penambahan modal) ke-8 IFAD dalam rangka meningkatkan peranan IFAD dalam upaya penanganan kemiskinan, perubahan iklim, dan kenaikan harga pangan. Pemerintah RI telah berkomitmen untuk berpartisipasi pada replenishment ke-8, di mana Pemerintah memberikan kontribusi sebesar USD5,0 juta, yang akan dicicil selama tiga kali.
Credit Guarantee and Investment Facility (CGIF)
Pada pertemuan para Menteri Keuangan ASEAN+3 (Negara ASEAN dan Jepang, Korea, China) yang ke-12 di Bali, tanggal 3 Mei 2009, para Menteri sepakat untuk membentuk Credit Guarantee and Investment Mechanism (CGIM), yang kemudian berubah nama menjadi Credit Guarantee and Investment Facility (CGIF). CGIF adalah sebuah trust fund yang ditujukan untuk: (i) mendorong penerbitan obligasi swasta bermata uang lokal; (ii) meningkatkan akses pasar bagi issuer dengan rating minimal investment grade; dan (iii) memberikan jaminan dengan biaya rendah. Modal awal yang disepakati adalah sebesar USD500,0 juta, yang diperoleh dari kontribusi negara-negara ASEAN+3, dan ADB selaku pengelola trust fund tersebut.
D. Dana Bergulir
Pemerintah merencanakan mengalokasikan anggaran untuk dana bergulir dalam RAPBN 2011 sebesar Rp3,8 triliun. Jumlah ini menunjukkan kenaikan sebesar Rp546,6 miliar atau 16,7 persen bila dibandingkan dengan alokasinya dalam APBN-P tahun 2010 sebesar Rp3,3 triliun. Kenaikan anggaran dana bergulir dalam RAPBN 2011 tersebut terutama disebabkan oleh adanya realokasi dana FLPP dari dana investasi Pemerintah ke dalam dana bergulir.
Dana bergulir KUMKM
Alokasi dana bergulir untuk KUMKM dalam RAPBN tahun 2011 direncanakan sebesar Rp250,0 miliar, atau lebih rendah Rp100,0 miliar (28,6 persen) bila dibandingkan dengan pagunya dalam APBN-P 2010. Dana bergulir KUMKM tersebut akan digunakan untuk memberikan stimulus bagi koperasi dan usaha mikro, kecil dan menengah, berupa penguatan modal. Dalam pelaksanannya, BLU LPDB KUMKM merencanakan akan menyalurkan dana bergulir kepada 15.217 unit KUMKM serta 21 LKB dan LKBB.
Dana bergulir FLPP
Alokasi dana bergulir untuk FLPP dalam RAPBN 2011 direncanakan sebesar Rp3,6 triliun atau meningkat Rp888,6 miliar (31,0 persen) dibandingkan dengan pagunya dalam APBN-P 2010. Dalam APBN-P 2010, dana FLPP semula diklasifikasikan sebagai dana investasi pemerintah, mengingat saat itu Kementerian Perumahan Rakyat belum mempunyai satker Badan Layanan Umum yang akan mengelola dana FLPP. Dengan demikian, dana FLPP semula direncanakan akan disalurkan kepada masyarakat melalui Pusat Investasi Pemerintah Kementerian Keuangan. Namun dalam perkembangannya, saat ini telah diterbitkan Keputusan Menteri Keuangan Nomor 290/KMK.01/2010 tentang Penetapan Pusat Pembiayaan Perumahan (PPP) pada Kementerian Perumahan Rakyat, sebagai instansi Pemerintah yang menerapkan pola pengelolaan keuangan BLU.
Selain itu, saat ini telah diterbitkan Peraturan Menteri Keuangan Nomor 130/PMK.05/2010 tentang Tata Cara Peyediaan, Pencairan, dan Pertanggungjawaban Dana FLPP. Satker BLU Kementerian Perumahan Rakyat tersebut telah ditetapkan sebagai Kuasa Pengguna Anggaran (KPA) dana FLPP. Demikian juga, dana FLPP yang telah dikembalikan masyarakat kepada PPP akan digulirkan kembali kepada masyarakat yang membutuhkan.
Dana bergulir untuk FLPP tahun 2011 merupakan perubahan dari skema subsidi untuk kredit kepemilikan rumah sederhana sehat (KPRSh) untuk mendukung pembangunan rumah sederhana sehat bagi masyarakat yang berpendapatan rendah (MBR). Perubahan skema yang telah mulai dilaksanakan pada APBN-P 2010 tersebut, sejalan dengan Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2007 tentang Rencana Pembangunan Jangka Panjang Nasional tahun 2005-2025, yang mengatur bahwa untuk memenuhi kebutuhan hunian bagi masyarakat, dan mewujudkan kota tanpa permukinan kumuh, antara lain dilakukan dengan:
(a) menyempurnakan pola subsidi sektor perumahan yang tepat sasaran, transparan, akuntabel, dan pasti, khususnya subsidi bagi MBR; dan (b) melakukan penguatan swadaya masyarakat dalam pembangunan rumah melalui pemberian fasilitas kredit mikro perumahan, fasilitasi untuk pemberdayaan masyarakat, dan bantuan teknis kepada kelompok masyarakat yang berswadaya dalam pembangunan rumah.
Perubahan skema KPRSh dari subsidi menjadi pembiayaan, diharapkan dapat memberikan manfaat yang lebih besar, baik bagi masyarakat maupun bagi keberlangsungan program KPRSh dalam jangka panjang. Dengan skema baru tersebut, masyarakat dapat menikmati bunga cicilan KPRSh yang rendah sepanjang masa peminjaman, diharapkan tidak melebihi satu digit. Sementara itu, dalam jangka panjang, melalui fasilitas pembiayaan, diharapkan dana yang sudah dikembalikan masyarakat dapat dipergunakan lagi oleh masyarakat yang lain, sehingga dapat mengurangi beban APBN di masa-masa yang akan datang.
E. Dana Pengembangan Pendidikan Nasional
Dana pengembangan pendidikan nasional adalah anggaran pendidikan yang dialokasikan untuk pembentukan endowment fund yang bertujuan untuk menjamin keberlangsungan program pendidikan bagi generasi berikutnya sebagai bentuk pertanggungjawaban antargenerasi (intergenerational equity) yang pengelolaannya menggunakan mekanisme dana bergulir dan dilakukan oleh Badan Layanan Umum (BLU) di bidang pendidikan untuk mengantisipasi keperluan rehabilitasi fasilitias pendidikan yang rusak akibat bencana alam.
Dalam RAPBN 2011, alokasi anggaran untuk dana pengembangan pendidikan nasional direncanakan sebesar Rp2,5 triliun. Jumlah alokasi ini berarti meningkat Rp1,5 triliun atau 150,0 persen bila dibandingkan dengan alokasinya dalam APBN-P 2010 sebesar Rp1,0 triliun. Peningkatan alokasi dana pengembangan pendidikan nasional dalam RAPBN 2011 sejalan dengan meningkatnya alokasi anggaran pendidikan secara keseluruhan.
F. Kewajiban Penjaminan
Dalam RAPBN tahun 2011, Pemerintah mengalokasikan kewajiban penjaminan sebesar Rp1,0 triliun, yang akan dialokasikan untuk PT PLN (Persero) sebesar Rp889,0 miliar, dan PDAM sebesar Rp147,0 miliar. Kewajiban penjaminan untuk PT PLN (Persero) tersebut dialokasikan dalam rangka memberikan dukungan percepatan pembangunan pembangkit tenaga listrik yang menggunakan batubara. Bentuk dukungan dalam dana kewajiban penjaminan adalah Pemerintah memberikan jaminan penuh (full guarantee) terhadap PT PLN (Persero) atas pembayaran kreditur perbankan yang menyediakan pendanaan/kredit untuk proyek-proyek pembangunan pembangkit tenaga listrik (10.000 MW). Kebijakan tersebut didukung dengan Peraturan Presiden Nomor 71 Tahun 2006 tentang Penugasan Kepada PT Perusahaan Listrik Negara (Persero) Untuk Melakukan Percepatan Pembangunan Pembangkit Tenaga Listrik yang Menggunakan Batubara dan Peraturan Presiden Nomor 86 Tahun 2006 sebagaimana telah diubah oleh Peraturan Presiden Nomor 91 Tahun 2007.
Sementara itu, dana kewajiban penjaminan untuk PDAM dalam RAPBN tahun 2011 direncanakan sebesar Rp147,0 miliar, yang diperuntukkan dalam rangka percepatan penyediaan air minum bagi masyarakat. Dana penjaminan tersebut dimaksudkan untuk mendorong perbankan nasional dalam memberikan kredit investasi kepada PDAM. Sementara itu, PDAM juga diberikan subsidi bunga oleh Pemerintah Pusat atas kewajiban pembayaran kredit investasi PDAM kepada bank. Kebijakan tersebut sesuai dengan Peraturan Presiden Nomor 29 Tahun 2009 tentang Pemberian Jaminan dan Subsidi Bunga oleh Pemerintah Pusat dalam Rangka Percepatan Penyediaan Air Minum serta aturan pelaksanaannya dalam Peraturan Menteri Keuangan Nomor 229/PMK.01/2009 tentang Tata Cara Pelaksanaan Pemberian Jaminan dan Subsidi Bunga oleh Pemerintah Pusat dalam Rangka Percepatan Penyediaan Air Minum.
6.3.2 Kebijakan Pembiayaan Utang
Kebutuhan Pembiayaan pada tahun 2011 sebagian besar akan dipenuhi dari pembiayaan utang yang dapat dikelompokkan menjadi utang yang bersumber dari SBN dan pinjaman baik dalam negeri maupun luar negeri. Pembiayaan utang ditargetkan sebesar Rp123,5 triliun yang terdiri dari SBN neto sebesar Rp125,5 triliun, pinjaman luar negeri neto sebesar negatif Rp3,0 triliun dan pinjaman dalam negeri sebesar Rp1,0 triliun. Dengan adanya kebutuhan pembiayaan melalui utang, tambahan utang pada akhir tahun 2011 akan mempengaruhi jumlah utang secara keseluruhan.
6.3.2.1 Gambaran Umum
Pemenuhan kebutuhan pembiayaan melalui utang dilakukan dengan memanfaatkan instrumen utang yang telah ada melalui berbagai kombinasi komposisi mata uang, tenor, jenis bunga, basis investor, dan lain lain yang bertujuan mengendalikan biaya dan risiko utang. Hal ini searah dengan kebijakan pengelolaan utang yang tercantum dalam strategi pengelolaan utang jangka menengah yang mengedepankan efisiensi terhadap biaya utang dan efektifitas pemanfaatan utang dengan tetap memperhatikan risiko yang terkandung dalam utang.
Untuk mencapai tujuan tersebut, kebijakan pembiayaan utang yang ditempuh perlu mempertimbangkan berbagai faktor yang dapat mempengaruhi kebijakan pengadaan/ penerbitan utang, antara lain (i) biaya dan risiko yang melekat dalam portofolio utang, (ii) perkembangan kondisi pasar keuangan yang dapat mempengaruhi biaya utang, (iii) kapasitas daya serap pasar keuangan domestik dan country ceiling/single country limit untuk pengadaan pinjaman, dan (iv) sisa komitmen pinjaman yang telah ditandatangani. Selain itu juga mempertimbangkan pengembangan pasar SBN, pengelolaan kas yang mencakup proyeksi kebutuhan kas baik rupiah maupun valas, posisi cadangan devisa, dan pengelolaan assets liabilities Pemerintah dan BI.
Biaya dan risiko utang yang harus ditanggung merupakan konsekuensi dari pemilihan alternatif pembiayaan melalui utang. Biaya utang meliputi bunga atas outstanding utang dan biaya lain seperti biaya penerbitan SBN yang tercermin dari diskon pada SBN regular, biaya penerbitan yang diberikan kepada agen penjual SBN ritel dan valas, biaya komitmen, serta management fee atas pinjaman. Terdapat beberapa faktor yang mempengaruhi biaya bunga, antara lain karakteristik pemberi pinjaman/investor, jenis instrumen utang yang diterbitkan/diadakan, dan kondisi pasar keuangan termasuk nilai tukar rupiah terhadap mata uang asing, serta pergerakan tingkat bunga.
Seiring dengan perkembangan pasar keuangan global yang baru pulih dari kondisi krisis, pengelolaan utang menghadapi tantangan terkait dengan pengelolaan risiko pasar, berupa risiko perubahan tingkat bunga dan risiko nilai tukar. Selain itu, utang-utang jatuh tempo dalam jangka pendek juga menjadi salah satu faktor yang dipertimbangkan dalam pengelolaan risiko pembiayaan kembali. Sampai dengan bulan Juni 2010, risiko potensial yang mungkin terjadi adalah risiko nilai tukar dan risiko pembiayaan kembali (refinancing risk). Risiko nilai tukar dapat diketahui dengan melihat proporsi utang dengan mata uang asing terhadap outstanding. Semakin tinggi proporsinya semakin besar risiko yang dihadapi. Proporsi utang dalam mata uang asing saat ini masih di atas 40 persen dari total outstanding, sehingga apabila terjadi pelemahan mata uang rupiah maka akan terjadi peningkatan outstanding utang yang diikuti pula oleh meningkatnya kewajiban utang baik pembayaran pokok jatuh tempo maupun bunga dan biaya utang lainnya. Sedangkan refinancing risk diukur berdasarkan durasi utang dan profil jatuh tempo utang.
Dalam tiga tahun kedepan refinancing risk portofolio utang Pemerintah cukup tinggi terutama disebabkan oleh tingginya utang yang jatuh tempo pada periode tersebut. Dengan memperhitungkan penerbitan SBN yang dilakukan pada tahun 201o dan penarikan pinjaman tahun 2010, maka pokok jatuh tempo pada periode tersebut akan semakin besar sehingga refinancing risk berpotensi semakin tinggi. Pada tahun 2011, pokok utang yang jatuh tempo diperkirakan sebesar Rp132,1 triliun miliar yang terdiri dari SBN sebesar Rp84,0 triliun dan pinjaman sebesar Rp48,1 triliun. Perkiraan jatuh tempo SBN telah memperhitungkan rencana operasi pasar dalam program debt switch dan penerbitan SPN pada Semester II 2010.
Selain faktor tersebut di atas, perlu dipertimbangkan pula daya serap pasar SBN untuk menentukan jumlah target penerbitan SBN oleh Pemerintah yang wajar agar biaya dan risiko utang dapat optimal. Daya serap pasar SBN, antara lain ditentukan oleh kondisi makro ekonomi, likuiditas pasar keuangan, aliran dana asing, perkembangan suku bunga, perkembangan nilai tukar, pertumbuhan aset kelolaan investor institusi, dan ketersediaan instrumen yang sesuai dengan keinginan investor. Untuk instrumen pinjaman yang perlu diperhatikan adalah fasilitas yang masih dapat disediakan oleh lender dimana negara debitur dapat melakukan pengadaan/penarikan pinjaman atau biasa dikenal sebagai single country limit. Besaran fasilitas yang tersedia tersebut merupakan batas maksimum pengadaan pinjaman yang tidak dapat dilampaui. Apabila single country limit terlampaui maka konsekuensinya lender akan mengenakan kenaikan biaya.
Selanjutnya sisa komitmen pinjaman perlu dipertimbangkan dalam penyusunan kebijakan pengadaan utang karena mempengaruhi prioritas penarikan pinjaman yang sedang berjalan. Sisa komitmen merupakan bagian dari fasilitas pinjaman yang sudah disepakati, namun belum ditarik untuk pembiayaan kegiatan. Sisa komitmen yang belum dimanfaatkan akibat rendahnya kemampuan penyerapan berpotensi menambah biaya utang dan meningkatkan opportunity cost. Untuk itu diperlukan pemanfaatan sisa komitmen pinjaman secara tepat waktu melalui peningkatan kualitas usulan dan perencanaan kegiatan misalnya peningkatan Pembiayaan
BOX VI. 2
Penerbitan Sukuk Negara Dengan Underlying Proyek
Menurut Undang-Undang SBSN, Sukuk Negara dapat diterbitkan dengan berbagai akad, antara lain Ijarah, Mudharabah, Musyarakah, Istishna’, dan akad lainnya sepanjang tidak bertentangan dengan prinsip syariah, atau kombinasi dua atau lebih akad-akad tersebut. Sampai dengan saat ini, penerbitan SBSN sebagian besar menggunakan akad Ijarah, terutama Ijarah Sale and Lease Back yang menggunakan underlying Barang Milik Negara selain Ijarah Al Khadamat menggunakan jasa-jasa (services) pelayanan haji atau Sukuk Dana Haji Indonesia (SDHI) dan dari sisi pemanfaatan hasil penerbitan tersebut seluruhnya digunakan untuk keperluan pembiayaan umum APBN (general financing).
Mekanisme penggunaan Barang Milik Negara (BMN) sebagai underlying penerbitan Sukuk Negara (Ijarah Sale and Lease Back), antara lain adalah : (i) BMN yang digunakan sebagai underlying merupakan BMN yang memiliki manfaat dan nilai ekonomis yang dapat diukur, berupa tanah, dan/atau bangunan atau selain tanah dan/atau bangunan. BMN yang akan digunakan harus telah mendapat persetujuan dari DPR, (ii) Jenis, nilai, dan spesifikasi BMN ditetapkan oleh Menteri Keuangan selaku pengelola kekayaan negara, (iii) Penggunaannya dengan cara disewakan, dijual, atau cara lain yang sesuai dengan prinsip syariah; (iv) Pada saat jatuh tempo SBSN, underlying asset akan dibeli kembali oleh Pemerintah sebesar nilai nominal SBSN; (v) Menteri sebagai Pengelola BMN akan meminta persetujuan DPR, pada saat penyusunan RAPBN, (vi) diterbitkannya notification letter terhadap BMN yang sedang digunakan oleh instansi pengguna, dan (vii) Penjualan BMN, hanya berupa hak manfaatnya (beneficial title) tanpa disertai pemindahtanganan fisik dan perubahan status kepemilikan (legal title).
Mekanisme penggunaan BMN sebagai underlying penerbitan SBSN dimaksudkan bahwa instansi pengguna BMN, masih menggunakan BMN tersebut dalam rangka penyelenggaraan tugas pokok dan fungsi instansinya. Penggunaan BMN sebagai underlying penerbitan SBSN ini, akan mendorong tertibnya administrasi dalam pengelolaan aset Negara. Selain itu, pada BMN yang telah menjadi underlying penerbitan SBSN tidak akan terjadi peralihan kepemilikan aset negara kepada pihak lain. Di lain pihak, konsekuensi dari usulan penggunaan BMN sebagai underlying penerbitan SBSN tidak menyebabkan BMN dijaminkan/digadaikan oleh pihak tertentu karena tetap dalam penguasaan negara.
Sebagai upaya diversifikasi jenis dan struktur Surat Berharga Syariah Negara (SBSN) atau Sukuk Negara, saat ini Pemerintah sedang mengkaji kemungkinan untuk penerbitan SBSN dengan underlying asset berupa proyek. Sesuai dengan Undang-Undang Nomor 19 Tahun 2008 tentang SBSN, proyek yang dapat dibiayai melalui penerbitan SBSN adalah proyek yang telah mendapat alokasi dalam APBN. Pembiayaan proyek melalui penerbitan SBSN tersebut selaras dengan tujuan RPJM, yaitu antara lain dalam rangka (i) percepatan pembangunan infrastruktur, (ii) peningkatan pelayanan umum, (iii) pemberdayaan industri dalam negeri, dan/atau (iv) kegiatan investasi Pemerintah.
Sukuk berbasis proyek (project based sukuk) telah diterbitkan oleh beberapa negara (sovereign) dan korporasi, terutama negara-negara di Timur Tengah. Untuk merealisasikan penerbitan SBSN proyek, Pemerintah saat ini sedang menyiapkan penyusunan infrastruktur hukum (Peraturan Pemerintah dan beberapa peraturan pelaksananya), dan fatwa Dewan Syariah Nasional MUI, termasuk desain instrumen yang akan digunakan. Kualitas penyusunan feasibility study, dan kesiapan serta peningkatan kualitas pelaksanaan kegiatan.
BOX VI. 3
Perbaikan Struktur Portofolio Utang
Upaya perbaikan struktur utang atau yang seringkali dikenal pula dengan upaya restrukturisasi dilakukan dengan tujuan, antara lain untuk mengurangi risiko yang dihadapi pengelola utang seperti risiko refinancing, risiko nilai tukar, dan risiko tingkat bunga. Upaya tersebut dapat dilakukan terhadap utang, baik yang berasal dari instrumen SBN maupun pinjaman.
Restrukturisasi yang dilakukan terhadap SBN relatif lebih mudah dilakukan karena SBN merupakan instrumen pasar keuangan yang sifatnya fleksibel. Upaya-upaya yang telah dilakukan selama ini dalam melakukan restrukturisasi instrumen SBN antara lain melalui pembelian kembali sebelum jatuh tempo (buyback) maupun penukaran instrumen utang (debt switch). Pembelian kembali atau buyback merupakan transaksi yang dilakukan untuk melunasi SBN sebelum waktu jatuh tempo. Transaksi ini dapat digunakan untuk (i) mengurangi risiko refinancing, yang dilakukan dengan membeli kembali surat utang yang jatuh tempo dalam jangka pendek, (ii) mengurangi risiko tingkat bunga, terutama apabila buyback diarahkan untuk membeli kembali surat utang yang memiliki tingkat bunga yang relatif tinggi, (iii) pengembangan pasar, yang dilakukan dengan membeli kembali surat utang yang tidak ditransaksikan (off the run), dan (iv) untuk tujuan stabilitas pasar bila terjadi market instability misalnya harga SBN yang volatile atau cenderung turun tajam dalam waktu yang singkat karena berbagai sebab. Dalam pelaksanaannya, sampai saat ini Pemerintah lebih mengedepankan buyback yang digunakan untuk tujuan mengurangi risiko refinancing dan untuk tujuan stabilitas pasar.
Debt switch merupakan transaksi simultan antara pembelian kembali (buyback) dan penerbitan SUN baru kepada investor yang sama, sehingga sifatnya lebih kepada voluntary basis. Sebagaimana mekanisme buyback, debt switch dapat digunakan untuk (i) mengurangi risiko refinancing, dengan menarik surat utang yang akan jatuh tempo dalam jangka pendek dan menggantikannya dengan surat utang yang memiliki jatuh tempo lebih panjang, (ii) mengurangi risiko tingkat bunga dengan menukar surat utang dengan tingkat bunga mengambang dengan surat utang dengan tingkat bunga tetap, (iii) pengembangan pasar, misalnya dengan menukar off the run bond dengan on the run bond. Upaya Pemerintah untuk melaksanakan debt switch selama 2008-2009 dalam rangka mengurangi risiko refinancing telah memperpanjang rata-rata jatuh tempo utang pemerintah dari 3,79 tahun dan 2,77 tahun menjadi 13,69 dan 20,35 tahun.
Upaya untuk memperbaiki struktur pinjaman luar negeri juga dapat dilakukan akan tetapi cenderung lebih sulit karena sering adanya restriksi dalam perjanjian pinjaman terutama pinjaman lunak dan dalam pelaksanaannya membutuhkan waktu yang relatif lebih lama. Upaya tersebut dilakukan salah satunya dengan perubahan terms and conditions perjanjian pinjaman yang difokuskan untuk mengubah tingkat bunga referensi dan mata uang, dalam hal terbuka kesempatan. Bagi perubahan struktur pembayaran bunga, restrukturisasi dilakukan dengan melakukan amendment atas perjanjian pinjaman dari tingkat bunga mengambang menjadi tingkat bunga tetap ketika kondisi suku bunga secara umum dinilai berada pada titik terendah. Perubahan terms and conditions ini dilakukan dengan pertimbangan untuk mengurangi ketidakpastian pembayaran bunga di masa yang akan datang sebagai konsekuensi dari naik turunnya tingkat bunga. Selain itu, Pemerintah berpotensi melakukan penghematan pembayaran bunga utang seandainya tingkat bunga di masa yang akan datang naik menjadi lebih tinggi.
Pengurangan outstanding sebagai bagian dari perbaikan struktur portofolio pinjaman luar negeri dapat dilakukan antara lain dengan melakukan debt swap. Debt swap ini dinilai menguntungkan karena Pemerintah yang sebelumnya telah mengalokasikan dana sejumlah tertentu untuk pembayaran cicilan pokok utang, dapat merealokasi anggaran tersebut menjadi program-program pembangunan sesuai kesepakatan dengan lender misalnya melakukan rehabilitasi hutan atau kegiatan pendidikan. Selain itu, debt swap yang dilakukan dengan underlying mata uang Rupiah tidak akan mengganggu stabilitas nilai tukar. Selama ini Pemerintah telah melakukan upaya-upaya restrukturisasi melalui debt swap meskipun harus diakui nilainya masih relatif kecil. Di luar kelebihan fasilitas debt swap yang telah diuraikan tersebut, debt swap juga memunculkan tantangan yang harus diperhatikan dengan cermat dalam setiap rencana pelaksanaannya. Tantangan-tantangan tersebut antara lain (i) adanya potensi tambahan dana sebagai akibat pengeluaran yang lebih besar dibandingkan jumlah utang yang dikonversi, (ii) perlunya penyamaan persepsi antar pihak-pihak yang berkepentingan terkait alokasi dana hasil swap dan penetapan kegiatan, dan (iii) pendekatan kepada negara-negara yang berpotensi memberikan fasilitas debt swap terutama negara-negara kreditor besar.
Restrukturisasi utang dapat juga berdasarkan permintaan debitor antara lain melalui mekanisme reschedulling melalui forum Paris Club dan debt forgiveness (penghapusan utang). Untuk dapat memanfaatkan fasilitas Paris Club, umumnya negara yang mengajukan proposal dipersyaratkan berada dalam program asistensi dengan IMF. Sedangkan untuk dapat memanfaatkan penghapusan utang, sebuah negara tidak boleh memiliki PDB per kapita melebihi USD650 per tahun. Terkait dengan persyaratan ini, Indonesia sudah tidak eligible lagi mengingat Pemerintah justru berupaya menghindari program asistensi IMF. Untuk itu pemanfaatan fasilitas dengan menggunakan mekanisme rescheduling maupun debt forgiveness tersebut sulit untuk dapat dilakukan oleh Pemerintah, mengingat posisi Indonesia saat ini yang berada pada kelompok negara berpendapatan menengah dan tidak berada pada program asistensi IMF. Jika opsi ini hendak dilaksanakan, Pemerintah menghadapi konsekuensi penurunan sovereign credit rating dan peningkatan country risk classification. Dari sisi biaya, penurunan rating kurang menguntungkan mengingat terjadinya penurunan satu notch akan menyebabkan yield SBN valas Pemerintah naik sekitar 75-115bps. Peningkatan satu tingkat country risk classification berdampak pada naiknya biaya pinjaman terutama yang berasal dari negara-negara anggota OECD sebesar 130-150bps.
