Wednesday, March 6, 2013

Menyongsong Penerapan Sistem Pengendalian Intern Pemerintah (SPIP): Menuju Tata Kelola Pemerintahan Yang Baik


PENDAHULUAN
Sudah hampir dua tahun Peraturan Pemerintah Nomor 60 Tahun 2008 tentang Sistem Pengendalian Intern Pemerintah (SPIP) terbit. Perancangan PP tersebut diprakarsai oleh Badan Pengawasan Keuangan dan Pembangunan (BPKP) sebagai pelaksanaan dari pasal 58 ayat (2) Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara. SPIP bertujuan untuk memberikan keyakinan yang memadai bagi tercapainya efektivitas dan efisiensi dalam pencapaian tujuan penyelenggaraan kegiatan pemerintahan, keandalan pelaporan keuangan, pengamanan aset negara, dan ketaatan terhadap peraturan perundang-undangan. Dengan adanya PP-SPIP maka setiap menteri/pimpinan lembaga, gubernur, bupati/walikota wajib melakukan pengendalian atas penyelenggaraan kegiatan pemerintahan dengan berpedoman pada SPIP sebagaimana disebutkan dalam  pasal 2 ayat (1), dan sekaligus bertanggung jawab atas efektivitas penyelenggaraan sistem pengendalian intern di lingkungan masing-masing. Ketua BPK ketika itu, Anwar Nasution, menanggapi positif terbitnya PP-SPIP dengan mengatakan bahwa PP tersebut telah lama ditunggu-tunggu BPK. Salah satu alasan mengapa BPK berkali-kali memberikan opini disclaimer atau tidak memberikan opini terhadap laporan keuangan pemerintah pusat (LKPP) antara lain karena belum memadainya SPIP serta belum adanya SPIP yang melembaga. Setelah dua tahun terbit, bagaimanakah progress implementasi dari PP-SPIP tersebut?.


UNSUR-UNSUR SPIP
Keberadaan SPIP merupakan suatu langkah maju mengingat selama ini belum ada panduan minimal bagi instansi pemerintah pada saat akan merancang pengendalian intern. Sistem pengendalian intern (SPI) dalam PP-SPIP diartikan sebagai proses yang integral pada tindakan dan kegiatan yang dilakukan secara terus menerus oleh pimpinan dan seluruh pegawai untuk memberikan keyakinan mamadai atas tercapainya tujuan organisasi melalui empat pilar yaitu:
  1. efektivitas dan efisiensi pencapaian tujuan;
  2. keandalan pelaporan keuangan;
  3. pengamanan aset negara; dan
  4. ketaatan terhadap peraturan perundang-undangan.

Sedangkan SPIP adalah sistem pengendalian intern yang diselenggarakan secara menyeluruh di lingkungan pemerintah pusat dan daerah. Unsur Sistem Pengendalian Intern (SPI) dalam PP-SPIP mengacu pada unsur SPI yang telah dipraktikkan di lingkungan pemerintahan di berbagai negara, yaitu meliputi 5 unsur:
  1. lingkungan pengendalian (8 sub unsur);
  2. penilaian risiko (2 sub unsur);
  3. kegiatan pengendalian (11 sub unsur);
  4. informasi dan komunikasi (2 sub unsur); dan
  5. pemantauan pengendalian intern (3 sub unsur).

Untuk terwujudnya SPIP yang kuat dan efektif, maka kelima unsur SPIP tersebut harus diterapkan secara terintegrasi dan menjadi bagian integral dari kegiatan instansi pemerintah. Penerapan secara terintegrasi dimaksudkan agar seluruh unsur tersebut diterapkan, dimulai dari pengembangan unsur lingkungan pengendalian (8 sub unsur), sampai pada unsur pemantauan pengendalian intern (3 sub unsur).

PP-SPIP menegaskan bahwa pimpinan instansi pemerintah wajib menciptakan dan memelihara lingkungan pengendalian yang menimbulkan perilaku positif dan kondusif untuk penerapan SPI dalam lingkungan kerjanya (pasal 4), melakukan penilaian resiko (pasal 13), menyelenggarakan kegiatan pengendalian sesuai dengan ukuran, kompleksitas, dan sifat dari tugas dan fungsi instansi pemerintah yang bersangkutan (pasal 18), mengidenditifikasi, mencatat, dan mengkomunikasikan informasi dalam bentuk dan waktu yang tepat (pasal 41), dan melakukan pemantauan terhadap penerapan SPI (pasal 43). Menciptakan dan memelihara lingkungan pengendalian merupakan unsur yang paling penting dalam penerapan SPIP dan menjadi dasar untuk terselenggaranya unsur-unsur SPI lainnya. Lingkungan pengendalian yang baik dapat diciptakan oleh adanya kepemimpinan yang kondusif, yaitu pemimpin yang mengambil keputusan berdasarkan pada data hasil penilaian resiko. Lingkungan pengendalian ini terdiri dari 8 sub unsur meliputi:
  1. penegakan integritas dan nilai etika;
  2. komitmen terhadap kompetensi;
  3. kepemimpinan yang kondusif;
  4. pembentukan struktur organisasi yang sesuai dengan kebutuhan;
  5. pendelegasian wewenang dan tanggung jawab yang tepat;
  6. penyusunan dan penerapan kebijakan yang sehat tentang pembinaan SDM;
  7. perwujudan peran aparat pengawasan intern pemerintah yang efektif; dan
  8. hubungan kerja yang baik dengan instansi pemerintah terkait.

Penjelasan terinci dari 26 sub unsur SPI dapat dilihat selengkapnya pada PP-SPIP.


PEMBINAAN PENYELENGGARAAN SPIP
Untuk memperkuat dan menunjang efektivitas penyelenggaraan SPIP, dilakukan pengawasan intern dan pembinaan penyelenggaraan SPIP. Pengawasan intern dilakukan oleh aparat pengawasan intern pemerintah (BPKP/Inspektorat K/L/pemda) melalui kegiatan audit, reviu, evaluasi, pemantauan, dan kegiatan pengawasan lainnya. Sedangkan pembinaan penyelenggaraan SPIP dilakukan oleh BPKP. Pembinaan penyelenggaraan SPIP oleh BPKP bukan berarti BPKP mengambil alih tanggung jawab untuk menyelenggarakan SPI yang dilaksanakan oleh menteri/pimpinan lembaga, gubernur, dan bupati/walikota, namun BPKP membantu agar SPI yang dilakukan oleh instansi pemerintah dapat menjadi kuat dan efektif. Mengacu pada PP 60 Tahun 2008 pasal 59  ayat (2), pembinaan penyelenggaraan SPIP oleh BPKP meliputi:
  1. penyusunan pedoman teknis penyelenggaraan SPIP;
  2. sosialisasi SPIP;
  3. pendidikan dan pelatihan SPIP;
  4. pembimbingan dan konsultasi SPIP; dan
  5. peningkatan kompetensi auditor aparat pengawasan intern pemerintah.

Amanat dan tugas yang dibebankan kepada BPKP dalam PP-SPIP telah mendorong jajaran pimpinan BPKP untuk segera bertindak merumuskan langkah-langkah strategis untuk mengimplementasikan PP-SPIP.  Kantor BPKP Perwakilan juga turut aktif menyongsong tugas baru BPKP, khususnya untuk pembinaan penyelenggaraan SPIP pada pemerintahan daerah.

Saat ini BPKP sedang menyelesaikan petunjuk teknis (juknis) dan pedoman-pedoman yang diperlukan untuk menindaklanjuti PP-SPIP. BPKP  menekankan bahwa PP-SPIP  bukan hanya milik BPKP, melainkan milik seluruh K/L yang bertekad untuk menciptakan tata kelola pemerintahan yang baik. Tupoksi BPKP sudah mulai bergeser dari mengaudit ke pemberian asistensi dan konsultantif. Sosialisasi SPIP yang dilakukan oleh BPKP di lingkungan pemerintah daerah mendapat sambutan yang baik. Beberapa Peraturan Gubernur tentang SPIP dibuat dengan bantuan BPKP. Namun semangat dan keinginan pemda untuk mendapatkan sosialisasi dan pembimbingan penerapan SPIP terkendala oleh ketersediaan SDM BPKP untuk segera menindaklanjuti. Di samping itu, terdapat kendala anggaran karena selama tahun 2009 belum terdapat alokasi anggaran khusus untuk kegiatan pembinaan penyelenggaraan SPIP oleh BPKP maupun anggaran bagi penyelenggaraan SPIP di masing-masing instansi pemerintah.

Dengan keterbatasan sumberdaya yang dimiliki BPKP, pembinaan penyelenggaraan SPIP kepada instansi pemerintah diselenggarakan atas dasar permintaan secara terseleksi. Sosialisasi serta pembimbingan dan konsultasi penerapan SPIP merupakan kegiatan berdasarkan permintaan oleh instansi pemerintah terhadap BPKP maupun berdasarkan penetapan sebagai target pembinaan. Penetapan sebagai target pembinaan didasarkan pada instansi pemerintah yang memiliki resiko kegagalan penyelenggaraan SPIP terbesar dan dalam kondisi pengendalian intern yang tidak baik sesuai opini tahun terakhir yang dikeluarkan oleh BPK. Pasal 59 ayat (2) PP-SPIP menyebutkan bahwa instansi pemerintah dapat melaksanakan sosialisasi, pendidikan dan pelatihan, serta pembimbingan dan konsultasi SPIP dengan inisiatif sendiri setelah berkoordinasi dengan BPKP.

Meskipun selama tahun 2009 belum terdapat alokasi anggaran khusus untuk kegiatan pembinaan penyelenggaraan SPIP oleh BPKP, namun BPKP sudah melakukan beberapa kegiatan persiapan untuk menyongsong penerapan SPIP yaitu:
  1. Pembentukan Tim Koordinasi Pembinaan Penyelenggaraan SPIP dengan Keputusan Menteri Keuangan No. 175/KMK.01/2009 tanggal 8 Mei 2009 tentang Pembentukan Tim Koordinasi Pembinaan Penyelenggaraan SPIP (anggota tim dari Kemenkeu, Kemendagri, KemenPan, Setkab, dan BPKP).
  2. Penyusunan Draft Pedoman Teknis Penyelenggaraan SPIP (26 buah sesuai dengan jumlah sub unsur) dan beberapa pedoman pendukung lainnya. Pedoman  Umum SPIP telah ditetapkan dengan Peraturan Kepala BPKP No. Per-1326/K/Lb/2009 tanggal 7 Desember 2009.
  3. Sosialisasi SPIP dengan tujuan untuk memberikan gambaran umum mengenai  substansi PP 60, termasuk di dalamnya mengenai adanya kewajiban bagi setiap instansi pemerintah pusat dan daerah untuk menyelenggarakan SPIP. Sampai dengan September 2009 telah dilaksanakan sosialisasi pada 22 K/L dan 9 pemda.
  4. Pendidikan dan Pelatihan SPIP bagi 1547 pegawai BPKP dan 60 pegawai instansi pemerintah di luar BPKP.
  5. Bimbingan teknis pengimplementasian SPIP telah dimulai pada Komisi Yudisial (sebagai piloting project).


SPIP DALAM RENCANA PEMBANGUNAN NASIONAL
Dukungan pemerintah dalam penerapan SPIP adalah dengan mengalokasikan anggaran dalam Rencana Kerja Pemerintah (RKP) Tahun 2010 untuk kegiatan pembinaan penyelenggaraan SPIP pada instansi pemerintah (IP) pusat dan pemda yang merupakan kegiatan prioritas nasional yang dilaksanakan oleh BPKP, dengan keluaran:
  1. Tersusunnya SOP pembinaan SPIP dan pedoman teknis penyelenggaraan SPIP;
  2. Terselenggaranya sosialisasi SPIP pada 690 entitas/IP pusat dan pemda.

Disamping itu, pada tahun 2010 juga akan diselenggarakan pendidikan dan pelatihan SPIP untuk 9000 orang (termasuk diklat untuk aparatur pengawasan).

Menyadari pentingnya penerapan pengendalian intern pada  instansi pemerintah, di dalam Rencana Pembangunan Jangka Menengah Nasional (RPJMN) 2010-2014 disebutkan bahwa kebijakan penyelenggaraan SPIP dijadikan sebagai salah satu indikator pengarus-utamaan tata kelola pemerintahan yang baik, yang harus dilaksanakan oleh setiap instansi dan menjadi landasan operasional bagi seluruh pelaksanaan pembangunan, dengan target pada tahun 2014 telah terlaksana 100% sistem pengendalian internal yang efektif  pada setiap instansi pemerintah. Selain itu, kegiatan pembinaan penyelenggaraan SPIP dijadikan sebagai salah satu kegiatan prioritas bidang aparatur negara (dalam RPJMN 2010-2014) yang dilaksanakan oleh BPKP, dengan target keluaran tahun 2010-2014 adalah sebagi berikut:
  1. Tersusunnya  46 keputusan kepala BPKP tentang pedoman teknis penyelenggaraan SPIP;
  2. Terselenggaranya diklat SPIP bagi 5700 pegawai IP pusat dan pemda;
  3. Terselenggaranya sosialisasi SPIP bagi 1035 IP pusat dan pemda;
  4. Terselenggaranya konsultasi dan bimbingan teknis penyelenggaraan SPIP bagi 655 IP pusat dan pemda.

Target lain RPJMN 2010-2014 adalah tercapainya opini WTP (wajar tanpa pengecualian) pada seluruh laporan keuangan kementerian dan lembaga (LKKL, target 100%) dan pada laporan keuangan pemerintah daerah (LKPD, target 60%), serta meningkatnya indeks persepsi korupsi menjadi 5 pada tahun 2014.


TAHAPAN PENERAPAN SPIP PADA INSTANSI PEMERINTAH
Sebagai langkah awal, pimpinan instansi pemerintah (pusat/daerah) perlu menetapkan ketentuan/keputusan untuk penerapan SPIP di lingkungannya masing-masing dengan mengacu pada PP-SPIP serta membentuk satgas penyelenggaraan SPIP yang bertugas untuk mengawal tahap-tahap penerapan SPIP serta melakukan pengujian terhadap efektivitas penyelenggaraan SPIP. Tahap persiapan ini merupakan tahap awal penyelenggaraan yang ditujukan untuk memberikan pemahaman atau kesadaran yang lebih baik, serta melakukan pemetaan kebutuhan penerapan lebih lanjut. Tahap ini terdiri atas :
  1. Pemahaman (knowing) melalui sosialisasi dan diklat;
  2. Pemetaan/diagnostic assessment (mapping), yang dimaksudkan untuk menentukan area of improvement. Pemetaan dilakukan oleh BPKP, dimulai dengan melihat kondisi SPIP yang telah ada secara umum (survei) dan dilanjutkan dengan diagnostic assessment.

Dalam tahap pelaksanaan, pembangunan SPIP  meliputi pembangunan infrastruktur dan internalisasi. Pada tahap ini, BPKP dapat memberikan pembimbingan dan konsultasi jika diperlukan. Lebih rinci, tahap ini terdiri atas :
  1. Membangun dan menyempurnakan infrastruktur (norming);
  2. Internalisasi (forming), yaitu proses implementasi infrastruktur yang sudah dibangun;
  3. Pengembangan berkelanjutan (performing).

Tahap pelaporan merupakan bentuk pertanggungjawaban atas pelaksanaan SPIP.


REKOMENDASI
PP 60 Tahun 2008 tentang SPIP secara tegas telah mewajibkan setiap instansi pemerintah untuk membangun SPIP guna mencegah timbulnya kegagalan dan ketidakefisienan dalam pencapaian tujuan organisasi. Sudah saatnya setiap instansi pemerintah segera menerapkan PP-SPIP ke dalam manajemen pemerintahan. Hal ini berlaku baik bagi instansi pemerintah pusat maupun daerah. Ketentuan mengenai penerapan SPIP di lingkungan pemerintah daerah diatur lebih lanjut dengan peraturan gubernur atau peraturan bupati/walikota dengan berpedoman pada PP 60.

Saat ini telah ada sekitar 20 pemda yang telah memiliki peraturan untuk penerapan SPIP yang diinisiasi oleh Pemerintah Provinsi Sumbar dan Pemerintah Kabupaten Tanah Datar (30 September 2009). Penerapan SPIP di lingkungan pemerintah daerah didukung pula oleh Surat edaran Menteri Dalam Negeri Nomor 900/918/SJ tanggal 8 Maret 2010 yang menyebutkan pentingnya penerapan SPIP pada pemerintahan daerah untuk peningkatan kapasitas pengelolaan keuangan dan kinerja. Pada saat tulisan ini disusun, dilangsungkan sosialisasi SPIP kepada para pejabat pemerintah yang terdiri dari para Sesjen/Sesmen/Sestama, Irjen/Irtama dan Inspektur  kementerian/lembaga, Sekprov, Irprov, pejabat eselon I Kementerian Keuangan, pejabat Bappenas, Seskab, BPK, UKP4, serta pejabat BPKP.

Pada kesempatan itu, di hadapan sekitar 300 pejabat tersebut, Wakil Presiden meminta kepada seluruh instansi pemerintah baik pusat dan daerah untuk segera menerapkan SPIP secara sungguh-sungguh sebagai pondasi dari pelaksanaan reformasi birokrasi nasional. Wakil Presiden juga meminta kepada BPKP untuk meningkatkan kerjasama dengan seluruh jajaran instansi pemerintah dalam menerapkan SPIP secara optimal sesuai dengan time frame yang ditetapkan. Bagi aparat pengawasan intern pemerintah (APIP) diharapkan perannya secara aktif dalam mengawal penyelenggaraan SPIP dan pencapaian target-target pembangunan nasional, serta berperan juga sebagai quality assurance atas kegiatan pelaksanaan pembangunan sehingga pimpinan instansi pemerintah memperoleh keyakinan yang memadai terhadap tercapainya tujuan pembangunan secara efektif dan efisien.

Bagi instansi pemerintah yang belum mendapatkan sosialisasi dari pembina penyelenggaraan SPIP (BPKP), juga dapat segera mulai melakukan persiapan-persiapan yang diperlukan dengan berpedoman pada PP-SPIP dan berkoordinasi dengan BPKP. Instansi pemerintah yang sudah memperoleh opini WTP pun berkewajiban untuk menerapkan SPIP agar dapat berkinerja lebih baik lagi dan sebagai upaya pencegahan terhadap praktik yang menyimpang. Dengan penerapan SPIP secara konsisten dan berkesinambungan, maka akan terwujud budaya internal control culture dalam instansi pemerintah untuk mewujudkan tata kelola pemerintahan yang baik.

Disadari bahwa penerapan SPIP bukanlah suatu pekerjaan yang mudah dan masih banyak tantangan yang harus dihadapi. Namun, jangan sampai penerapan SPIP hanya sebatas kewajiban rutin yang tidak berdampak pada peningkatan kinerja pengelolaan keuangan negara maupun pada efektivitas dan efisiensi dalam pencapaian tujuan pemerintahan. Oleh karena itu, peran BPKP sebagai pembina penyelenggaraan SPIP hendaknya tidak terbatas pada pemberian sosialisasi SPIP, bimbingan teknis SPIP, dan penyelenggaraan diklat SPIP. BPKP bersama-sama dengan aparat pengawasan intern pemerintah (APIP) pada masing-masing instansi perlu secara objektif melakukan pengawasan terhadap penerapan SPIP di instansi pemerintah sekaligus menyusun instrumen untuk menilai kualitas penerapan SPIP secara terukur. Ke depan, diharapkan hasil penilaian BPKP terhadap penerapan SPIP pada masing-masing instansi pemerintah dapat dipublikasikan dan dapat disejajarkan dengan opini yang diberikan oleh BPK terhadap LKKL dan LKPD.
–o0o–


DAFTAR PUSTAKA
  1. Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara
  2. Peraturan Pemerintah Republik Indonesia Nomor 60 Tahun 2008 tentang Sistem Pengendalian Intern Pemerintah
  3. Rencana Pembangunan Jangka Menengah Nasional (RPJMN) 2010-2014
  4. Rencana Kerja Pemerintah (RKP) Tahun 2010
  5. BPKP, Road Map Pembinaan Penyelenggaraan SPIP